11.3.1 Bevoegdhedenovereenkomsten

In een bestuursrechtelijke procedure voert een belanghebbende aan dat een bestuursorgaan ten onrechte niet de met de overeenkomst beoogde besluitvorming tot stand heeft gebracht, althans dat een bestuursorgaan in zijn besluitvorming onvoldoende rekening heeft gehouden met de overeenkomst.2 Anders dan de civiele rechter, kwalificeert de bestuursrechter de overeenkomst niet als een meerzijdige privaatrechtelijke rechtshandeling. Een bevoegdhedenovereenkomst geldt als een ‘gewone’ mededeling van het bestuursorgaan en vormt slechts een van de belangen waarmee een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming die voortkomt uit de bevoegdhedenovereenkomst – bijvoorbeeld een bestemmingsplan of vergunning – rekening moet houden. 3

Ook als een bevoegdhedenovereenkomst als een resultaatsverplichting is geformuleerd, is de overeenkomst in het bestuursrecht nog steeds slechts één belang (zij het een belang dat zwaarder weegt dan vertrouwen ontleend aan een inspanningsverplichting) dat meespeelt bij de beoordeling of een beroep op het vertrouwensbeginsel moet worden gehonoreerd.

Met de bestuursrechtelijke belangenafweging divergeert het bestuursrecht van het civiele recht, waar geldt dat overeenkomsten moeten worden nagekomen en slechts onder bijzondere omstandigheden niet-nakoming gerechtvaardigd is.

Die bijzondere omstandigheden uiten zich onder meer in een beroep op de beperkende werking van redelijkheid en billijkheid (artikel 6:2 BW, artikel 6:248 BW) of onvoorziene omstandigheden (artikel 6:258 BW).4 De bestuursrechter beoordeelt of de inhoud van het in de bevoegdhedenovereenkomst voorgespiegelde besluit moet leiden tot vernietiging van het aangevochten besluit op grond van een schending van het vertrouwensbeginsel, terwijl bij de civiele rechter de vraag voorligt of de overheid tekort is geschoten in de nakoming van haar contractuele (inspannings)verplichtingen die hebben geleid tot het uiteindelijk genomen besluit. 5 De civiele rechter oordeelt alleen over de vermogensrechtelijke gevolgen van de niet-nakoming van contractuele verplichtingen zoals vastgelegd in de bevoegdhedenovereenkomst. Hij kan noch een oordeel over de rechtmatigheid van het daaruit gevolgde besluit geven, noch een bestuursorgaan opdragen een ander besluit te nemen. Nu een bevoegdhedenovereenkomst ziet op publiekrechtelijke besluitvorming, kan geen nakoming van de overeenkomst bij de civiele rechter worden gevorderd.

De aard van de in de overeenkomst vastgelegde verplichtingen, namelijk veelal inspanningsverplichtingen, maakt dat de vraag of een overheid haar verplichtingen is nagekomen niet altijd even gemakkelijk valt te beantwoorden.6 Voor aansprakelijkheid scheppende tekortkomingen valt te denken aan verwijtbare fouten in de besluitvormingsprocedures of het niet nakomen van wettelijke of door een overheid zelf gestelde termijnen. De contracterende overheid is dan voor de tekortkoming in de nakoming van haar contractuele afspraken schadeplichtig. 7

Indien een bevoegdhedenovereenkomst als een resultaatsverplichting is geformuleerd, liggen de kaarten anders. Een civiele rechter zal indien vaststaat dat niet is gedaan wat is beloofd oordelen dat een overheid tekort is geschoten in de nakoming van haar afspraken.8 Het gevolg van dat civielrechtelijke oordeel is echter ook in dat geval slechts een schadevergoedingsverplichting voor de overheid. In het civiele recht kan in dat opzicht – indien sprake is van rechtmatige besluitvorming – dus niet alsnog worden bewerkstelligd wat in het bestuursrecht niet mogelijk is.