4.1 De doorwerking van Unierechtelijke beginselen in het algemeen

Het Hof van Justitie heeft in de zaken Van Gend en Loos en Costa/ENEL bepaald dat het Unierecht voorrang heeft op het nationale recht en dat onderdanen van de lidstaten het Unierecht in nationale procedures kunnen inroepen wanneer het Unierecht rechtstreeks werkt.1 Grondrechten zijn een bestanddeel van de algemene rechtsbeginselen van de Europese Unie waarvan het Hof van Justitie de eerbiediging verzekert.2 In geschillen tussen belanghebbenden en de overheid is daarmee de rechtstreekse werking van het Unierecht inclusief de grondrechten een feit. Daarmee is nog niet duidelijk wanneer grondrechten rechtstreekse werking hebben (ook wel directe werking genoemd) en wanneer een belanghebbende een beroep kan doen op geschreven of ongeschreven grondrechten. Zowel geschreven als ongeschreven grondrechten kunnen directe werking hebben. A-G Trstenjak heeft hieraan in de zaak Dominguez aandacht besteed en kwam tot de conclusie dat geschreven en ongeschreven grondrechten zoveel mogelijk gecoördineerd moeten worden uitgelegd, maar dat een harmoniserende uitlegging niet altijd mogelijk is.3 Hierop wordt teruggekomen in paragraaf 5.5.4. Hiervoor is eerst meer kennis nodig van de doorwerking van beginselen.

De ontwikkeling van het kenbaarmakingsbeginsel heeft in eerste instantie vrijwel alleen plaatsgevonden in zaken waarbij het optreden van de Europese instellingen zelf ter beoordeling stond, zoals het optreden van de Commissie in mededingingszaken. De toepassing van het kenbaarmakingsbeginsel op voorgenomen bezwarende besluiten buiten de sfeer van het mededingingsrecht ziet men later ook in bijvoorbeeld antidumpingzaken (Al Jubail), in de zaak Fiskano waarin de uitsluiting van een visser uit een derde land om te vissen in de Europese viszones ter discussie stond en in de zaak Kadi, waarin de plaatsing van Kadi op een terroristenlijst werd beoordeeld.4 De belanghebbenden doen de laatste jaren ook veelvuldig een beroep op het kenbaarmakingsbeginsel in douanezaken.5 Dat sprake is van directe werking van het kenbaarmakingsbeginsel blijkt expliciet uit de zaak Kamino.6 De rechtstreekse werking van beginselen uit het Handvest is ook in het Handvest neergelegd (artikel 51, eerste lid, van het Handvest):

De toelichting bij artikel 51, eerste lid, van het Handvest vermeldt het volgende:

Aangezien een lidstaat alleen aan het Handvest is gebonden als sprake is van het ten uitvoer brengen van het Unierecht, is noodzakelijk te onderzoeken wanneer sprake is van het ‘ten uitvoer brengen van het Unierecht’. Hieraan komt extra belang toe nu het Handvest op sommige terreinen meer bescherming biedt dan het EVRM en/of het nationale recht.7 Als het Unierecht ten uitvoer wordt gebracht, is het al dan niet geschreven kenbaarmakingsbeginsel van toepassing en dient een bestuursorgaan een belanghebbende in beginsel uit te nodigen een standpunt naar behoren en effectief kenbaar te maken over de elementen waarop een bestuursorgaan een besluit wil baseren voordat het bestuursorgaan een bezwarend besluit neemt. Onduidelijkheid over het toepassingsgebied van het Unierecht kan tot gevolg hebben dat een bestuursorgaan van oordeel is dat het kenbaarmakingsbeginsel niet van toepassing is, terwijl later blijkt dat dit oordeel onjuist is. Het niet tijdig onderkennen van het ten uitvoer brengen van het Unierecht en daardoor niet ‘horen’ van een belanghebbende kan leiden tot een schending van het Unierecht. Onduidelijkheid kan ook tot gevolg hebben dat de nationale rechter een bezwarend besluit vernietigt wegens schending van het Unierecht, terwijl de zaak buiten de reikwijdte van het Unierecht valt.8 Het is maar de vraag of volledige afbakening voorzienbaar is. A-G Cruz Villalón was in de zaak Åkerberg Fransson van mening dat in die zaak het Unierecht niet ten uitvoer werd gebracht.9 Het Hof van Justitie oordeelde echter anders.

Rechtstreekse werking, zo blijkt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie en uit de bewoordingen van artikel 51, eerste lid, van het Handvest, is alleen mogelijk als de lidstaten het Unierecht ten uitvoer brengen. In die situaties is het Unierecht dwingend voor de lidstaten. Uit de toelichting bij het Handvest blijkt dat onder het ten uitvoer brengen van het Unierecht in ieder geval situaties vallen die behoren tot de Wachauf-lijn en de ERT-lijn. De Annibaldi-ondergrens begrenst het ten uitvoer brengen van het Unierecht. Hierna zal ik eerst de jurisprudentie ten aanzien van het ten uitvoer brengen van het Unierecht bespreken (paragrafen 4.2 tot en met 4.7). Daarna zal ik artikel 51, eerste lid, van het Handvest onderzoeken (paragraaf 4.8).