3.8.4 Gezamenlijke beoordeling van onafhankelijkheid en onpartijdigheid

In de vorige paragraaf besprak ik voorbeelden van jurisprudentie waarin de Straatsburgse instanties de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van een rechterlijke instantie afzonderlijk beoordeelden. Die zaken zijn ondertussen sterk in de minderheid. In het leeuwendeel van de jurisprudentie beslist het Hof om beide begrippen samen te bezien. Soms lijkt het gemakzucht, soms vallen de begrippen samen als gevolg van de hoedanigheid van partijen, soms is er sprake van een oorzakelijk verband. Maar er is nog een andere oorzaak, die is gelegen in het gebruik van de term ‘onafhankelijkheid van partijen’. Daarmee doelt het Hof op de verhouding tussen rechter en partijen in het algemeen en niet op de relatie tussen een rechter en een partij in een specifiek geval (ergo de onpartijdigheid).1 Dit criterium is echter amper uitgewerkt in de jurisprudentie.2 Is (of lijkt) de rechter ondergeschikt aan een partij in de zaak, mede gelet op de wijze van benoeming en ontslag, dan is sprake van afhankelijkheid van partijen. Is de rechter bevooroordeeld ten aanzien van één van de partijen of het onderwerp van de zaak dan is sprake van partijdigheid. Beoordeling van de onafhankelijkheid van rechters ten opzichte van partijen doet zich met name voor in zaken waar geklaagd wordt over administratieve rechters, lekenrechters of arbiters, zoals blijkt uit de hierna te bespreken voorbeelden. Het is mijn indruk dat de wijze van benoeming van die rechters vaak de directe aanleiding vormt. De benoemingswijze wordt door het Hof immers standaard beschouwd als een element van onafhankelijkheid. Dat heeft tot gevolg dat ook de benoeming van lekenrechters door partijen (bijv. beroepsorganisaties of vakverenigingen) wordt beoordeeld onder die vlag. Ik zie het theoretische onderscheid tussen enerzijds onafhankelijkheid van partijen en anderzijds onpartijdigheid wel, maar het lijkt mij niet erg zinvol omdat het in hoge mate verwarrend is. In alle gevallen waarin er een te nauwe band is met één van de procespartijen (ongeacht op welke grond) lijkt het mij beter om te spreken over partijdigheid in plaats van afhankelijkheid (van partijen).

Dan nu de voorbeelden. Het Hof oordeelt met enige regelmaat dat er een schijn van afhankelijkheid en partijdigheid is, terwijl er mijns inziens enkel sprake is van een schijn van partijdigheid.3 De onafhankelijkheid kan er in die gevallen beter helemaal buiten worden gelaten, ook al wordt daar over geklaagd. Dat onderdeel van de klacht kan worden afgedaan op eenzelfde manier als in Piersack, waar het Hof kort naar enkele (grond)wettelijke waarborgen van onafhankelijkheid verwees. De meest zuivere oplossing is mijns inziens die van de Commissie in de zaak Langborger, die beide aspecten apart onderzoekt en tot de conclusie komt dat er alleen sprake is van partijdigheid.

In Bramelid & Malmström spreekt de Commissie bewust over de onafhankelijkheid van de uitvoerende macht en de onafhankelijkheid van partijen. Beide worden beoordeeld in het licht van de benoemingsprocedure van de arbiters:

De Commissie spreekt over arbiters die ‘onafhankelijk zijn van de uitvoerende macht’ (omdat zij geheel vrij zijn in de waardering van het bewijs in de behandeling van zaken), en over arbiters die ‘onafhankelijk optreden van partijen’. In de bewoordingen zit een subtiel verschil. Arbiters moeten zich onafhankelijk opstellen tegenover partijen. Dit verschil geeft precies aan hoe ontzettend nauw onafhankelijkheid van partijen raakt aan de onpartijdigheid en waarom het in mijn ogen een onwenselijk onderscheid is.

In Le Compte, van Leuven en de Meyere,5Albert en Le Compte6 en Debled7 stond de samenstelling van de Raad van Beroep van de Belgische Orde van geneesheren, een beroepsvereniging van artsen, ter discussie. Dat is een medisch tuchtcollege. De raad is samengesteld uit een gelijk aantal artsen en leden van de rechterlijke macht. Eén van de rechters, benoemd door de Koning, fungeert als voorzitter en heeft een beslissende stem. Volgens het Hof kon er daarom geen twijfel bestaan aan de onafhankelijkheid van de raad. De duur van de zittingstermijn van de leden (zes jaar) vormt in dit opzicht een aanvullende waarborg.8 De vraag rijst of pariteit in de samenstelling van de instantie een noodzakelijke voorwaarde is om te kunnen spreken van een onafhankelijk tuchtcollege.9 Dat is onduidelijk, omdat het Hof meerdere factoren noemt ter motivering van zijn conclusie dat de raad onafhankelijk is. Het Hof meent voorts dat de aanwezigheid van rechters die de helft van de zetels innemen, waaronder de voorzitter met beslissende stem, blijk geeft van onpartijdigheid en de verkiezingswijze van de artsen door de provinciale raad een klacht over partijdigheid niet kan staven.10 De wijze van benoeming (verkiezing door vakgenoten) heeft hier dus betekenis voor de onpartijdigheid van het gerecht. In Albert and le Compte acht het Hof het niet noodzakelijk om de elementen ‘rechterlijke instantie’, ‘ingesteld bij wet’ en ‘onafhankelijkheid’ te onderzoeken, omdat op die punten reeds de conclusie was bereikt dat artikel 6 EVRM niet was geschonden.11 Het beoordeelt de overgebleven klacht inzake onpartijdigheid. Persoonlijke partijdigheid van de leden is niet bewezen. Le Compte had getracht de arts-leden in hun geheel te wraken, zonder specifieke klachten jegens een of meer van hen op te werpen. De raad was volgens hem niet onafhankelijk en onpartijdig op grond van het enkele feit dat de helft van de leden arts was. Die redenering achtte het Hof kennelijk ongegrond. Ook doet niets in het dossier het Hof twijfelen aan de objectieve onpartijdigheid. In het bijzonder geeft de wijze van benoeming van de medische leden van de raad geen aanleiding om hen vooringenomen te noemen: hoewel zij worden gekozen door de provinciale raden handelen zij niet als vertegenwoordigers van de Orde van geneesheren, maar – evenals de rechterlijke leden – in hun persoonlijke hoedanigheid.12 De zaak Debled brengt niets nieuws ten opzichte van Le Compte e.a. en Albert en Le Compte, afgezien van het feit dat de onafhankelijkheid en onpartijdigheid daarin samen worden beoordeeld.

In Langborger gaat het om een huurovereenkomst met onderhandelingsclausule,13 op grond waarvan de vereniging van huurders een percentage krijgt van de huurprijs voor de gevoerde onderhandelingen met de vereniging van verhuurders. Beide verenigingen ontlenen hun bestaansrecht grotendeels aan deelname in deze onderhandelingen. Langborger, die verplicht wordt vertegenwoordigd door de vereniging van huurders, is ontevreden over de hoogte van de huurprijs en betwist de onderhandelingsclausule, die in het belang is van beide verenigingen. Het gerecht dat hierover in laatste instantie moet oordelen bestaat uit twee beroepsrechters en twee lekenrechters. De betreffende verenigingen hebben elk één lid als lekenrechter voorgedragen, die zijn benoemd door de regering. Alleen de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de lekenrechters wordt betwist. De lekenrechters zitten in persoonlijke hoedanigheid en niet als vertegenwoordiger van de verenigingen. Toch acht het Hof artikel 6 EVRM geschonden wegens een gebrek aan objectieve onpartijdigheid en een schijn van afhankelijkheid:

Terwijl de feiten van deze zaak behoorlijk lijken op die in de Belgische zaken (nominatie van lekenrechters door partijen, benoeming door de regering, geen zitting als vertegenwoordigers) is artikel 6 EVRM hier dus wel geschonden. Dat hangt evenwel samen met het belang van partijen in de zaak. Schending van de onpartijdigheid lag dus voor de hand. Een schijn van afhankelijkheid bestaat slechts ten opzichte van partijen.

De zaak van de Oostenrijker Hortolomei werd beoordeeld door een regionale beroepsraad (van de sociale gezondheidszorg), die was samengesteld uit een beroepsrechter en vier lekenrechters:

De Commissie verbindt hieraan de conclusie dat de regionale beroepsraad niet beschikte over de noodzakelijke ‘appearance of independence and impartiality’. Mijns inziens had de Commissie zich hier kunnen beperken tot de conclusie dat er een schijn van partijdigheid was, omdat de rechters tegengestelde belangen aan die van de klager hadden. Wat nu precies een schijn van afhankelijkheid heeft kunnen oproepen is niet duidelijk. De rechters waren benoemd voor vijf jaar en formeel onafhankelijk van de uitvoerende macht. Het enige element dat volgens de standaardoverweging uit de jurisprudentie voor de onafhankelijkheid van belang is, betreft de wijze van benoeming van de vier leden van het gerecht, namelijk door de organen die een belang hadden bij de uitkomst van het geschil, twee door de medische vereniging en twee door de verzekeringsmaatschappij (art. 345 Allgemeines Sozialversicherungsgesetz). De samenstelling van de Oostenrijkse regionale beroepsraden is sindsdien nog enkele malen door het Hof beoordeeld.16 Pas na de inwerkingtreding van een wetswijziging in 2002 werden rechters niet langer benoemd door de beroepsverenigingen en – belangrijker – konden werknemers van die verenigingen, die partij zij bij de algemene overeenkomst waarop het individuele contract in het geschil is gebaseerd, geen assessor (lekenrechter) zijn in de betreffende regionale beroepsraad.

Uit bovengenoemde zaken blijkt dat de wijze van benoeming zowel van belang is voor de onafhankelijkheid, als een rol speelt bij de beoordeling van de objectieve onpartijdigheid van de rechterlijke instantie. Dit hebben wij ook al gezien bij de benoeming van rechters door het parlement; daar was de vraag: maakt een ‘politieke kleur’ rechters bevooroordeeld?17 Hier was de vraag: maakt het feit dat lekenrechters tot dezelfde beroepsgroep behoren als één van de procespartijen hen bevooroordeeld? Die verwantschap met een politieke stroming of met een beroepsgroep is ontstaan door de wijze van benoeming. Het feit dat de benoemingswijze volgens de standaardoverweging van het Hof wordt beschouwd als een aspect van onafhankelijkheid, is volgens mij de bron van verwarring in deze zaken. De vraag rijst echter of benoeming van lekenrechters door particuliere vakverenigingen wel onder rechterlijke onafhankelijkheid moet worden geschaard. In het staatsrecht ziet de rechterlijke onafhankelijkheid enkel op de verhouding van de rechter ten opzichte van de uitvoerende macht en de wetgever, dus wat dit punt betreft op rechterlijke benoemingen door organen van één van beide overheidsmachten. Wel zal men bij benoeming van rechters door vakverenigingen inderdaad de onpartijdigheid van die rechters nauwgezet in het oog moeten houden.18

Een vergelijkbare redenering als in voornoemde zaken over lekenrechters komt terug in Holm, waar de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van juryleden ter discussie stond. Zweden kent sinds 1812 een systeem van juryrechtspraak bij de arrondissementsrechtbanken in zaken over persvrijheid. Holm was een smaadprocedure gestart over een bepaalde publicatie. Er waren vermeende banden tussen vijf leden van de jury (actieve leden van de Zweedse Sociaal Democratische Arbeiderspartij) en de verweerders in die procedure. De subjectieve onpartijdigheid van de juryleden werd niet betwist (onmogelijk in verband met de geheime stemming). Het Hof achtte de twijfels aan hun onafhankelijkheid en objectieve onpartijdigheid gerechtvaardigd. Ook deze zaak gaat mijns inziens in wezen enkel over de onpartijdigheid. Zowel de Commissie als het Hof benadrukken in eerste instantie bepaalde waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid:

Daarna volgen de feiten die in deze concrete zaak toch wantrouwen konden oproepen ten aanzien van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid:

De genoemde feiten in § 32 zien allemaal op de partijdigheid en gaan niet in op de relatie van de juryleden tot de uitvoerende of wetgevende macht. Gezien de eerder aangehaalde waarborgen was een oordeel met de strekking dat het gerecht wel onafhankelijk was, maar niet onpartijdig, logischer geweest.