I.3.6.6 Schrapping ontbinding Eerste Kamer

In 1995 is de verplichte ontbinding van de Eerste Kamer geschrapt. De grondwetsherzieningen van 1983 en 1987 speelden daarbij op de achtergrond. De Grondwet van 1983 bevatte namelijk een nieuwe regeling omtrent de verkiezing en zittingsduur van de leden van de Eerste Kamer. Voor 1983 bestond de Eerste Kamer uit leden waarvan de zittingsduur niet bij iedereen synchroon liep. De zittingsduur van de leden van de Eerste Kamer was zes jaar. Om de drie jaar trad in beginsel de helft van de senatoren (de ene keer 38 of de andere keer 37 leden) af. De grondwetsherziening van 1983 zette de zittingsduur van de Eerste Kamer op vier jaar en voerde een gelijktijdige verkiezing van alle leden in.1 De periodieke verkiezingen zouden plaatsvinden binnen drie maanden nadat de leden van de Provinciale Staten zelf werden verkozen.2

Vóór 1983 was de kans groter dat ontbindingsverkiezingen tot een andere bezetting van de Eerste Kamer zouden leiden. Senatoren zaten in beginsel zes jaar in de Eerste Kamer. De helft van het aantal leden werd om de drie jaar vervangen. Daardoor was de kans aanzienlijker dat de Eerste Kamer na ontbindingsverkiezingen er anders zou uitzien. Ik geef een fictief voorbeeld ter verduidelijking. Een helft van de senatoren zit ten tijde van een ontbindingsbesluit pas twee jaar in de Eerste Kamer. De andere helft zit al vijf jaar in de Eerste Kamer. Stel nu dat de verkiezingen voor de Provinciale Staten ruim twee jaar geleden hebben plaatsgevonden. Dan is de kans aanzienlijk dat een deel van de senatoren die reeds vijf jaar in de Eerste Kamer zitten, niet worden (her)verkozen bij ontbindingsverkiezingen. Sinds hun verkiezing zijn de leden van de Provinciale Staten namelijk mogelijk vervangen. Voor de eerste helft van de senatoren is dat laatste niet het geval.

Na 1983 bestond een grotere kans dat tussentijdse ontbindingsverkiezingen voor de Eerste Kamer een meer gelijke uitkomst zouden hebben dan vóór 1983. Alle leden van de Eerste Kamer waren na de grondwetsherziening van 1983 immers op hetzelfde moment gekozen. Overigens was dit het gevolg van en niet het argument voor deze stelselwijziging.

Ook konden er na 1983 na ontbindingsverkiezingen van de Eerste Kamer nog wel enige veranderingen in de bezetting van de Eerste Kamer volgen. Ten eerste konden andere kandidaten zich voor de Eerste Kamer verkiesbaar hebben gesteld. Ten tweede konden er ook wijzigingen hebben plaatsgevonden onder de leden van de Provinciale Staten. Ten derde is een mogelijkheid dat de leden van de Provinciale Staten op een andere kandidaat voor de Eerste Kamer zouden stemmen.

De grondwetsherziening van 1987 bracht geen wijzigingen in de procedure. Tijdens de beraadslagingen over deze grondwetsherziening stond wel de kwestie van een ongelijktijdige ontbinding ter discussie. De in de Eerste Kamer aangenomen motie-Vis (D66) uit 1985 verzocht namelijk om de ontbindingsverkiezingen van de Eerste Kamer over de verkiezingen van de Provinciale Staten in maart 1987 heen te tillen met het oog op een andere bezetting van de Eerste Kamer.3 Kortgezegd was het doel om de Eerste Kamer later te ontbinden dan de Tweede Kamer. Dat zou een breuk opleveren met de geldende praktijk. De regering besliste op basis van een advies van de Raad van State.4 De Raad van State stelde dat de wetshistorie geen aanknopingspunt gaf voor een ongelijktijdige ontbinding.5 De regering wilde n.a.v. dit advies de verkiezingen van de Provinciale Staten daarom niet afwachten. De ontbinding van de Eerste Kamer vond plaats op 3 juni 1986, evenals de ontbinding van de Tweede Kamer.6 De Eerste Kamer tussen 1983 en 1986 en de Eerste Kamer tussen 1986 en 1987 zagen er nauwelijks anders uit.

De bovengenoemde kwestie van de (on)gelijktijdige ontbinding van de Tweede en Eerste Kamer leidde bij het kabinet-Lubbers III tot de noodzaak om duidelijkheid te scheppen.7 De kwestie diende zich weer aan, want er stond een grondwetsherziening op het programma op het gebied van de dienstplicht, de additionele bepalingen en – voor deze dissertatie belangrijk - de afschaffing van de verplichte ontbinding van de Eerste Kamer bij een grondwetsherziening. Ook in de literatuur bestond steun voor deze andere insteek. Kortmann schreef dat de Grondwet geen gelijktijdige ontbinding van de Tweede en Eerste Kamer eiste. Noch uit de tekst van en noch in de toelichting bij artikel 137 lid 3 Grondwet 1983 bleek dat deze gelijktijdigheid was vereist. 8 Bij de grondwetsherziening van 1995 werd de Eerste Kamer niet op hetzelfde moment ontbonden als de Tweede Kamer. De regering nam zelfs een apart ontbindingsbesluit.9 Deze ongelijktijdige ontbinding was de eerste, maar meteen ook de laatste keer. De ontbinding van de Eerste Kamer ten behoeve van de herzieningsprocedure werd immers afgeschaft in 1995.

De grondwetsherziening van 1995 handelde zoals gezegd dus ook over de herzieningsprocedure zelf en meer specifiek over de verplichte ontbinding van de Eerste Kamer in de grondwetsherzieningsprocedure. Deze grondwetsherziening wilde aan de onduidelijkheid omtrent de al dan niet gelijktijdige ontbinding een einde maken. Een ander motief voor deze grondwetsherziening was het volgende: de ontbinding van de Eerste Kamer stelde – aldus de regering in de memorie van toelichting – niet veel voor, aangezien de samenstelling van de Eerste Kamer na ontbinding en verkiezingen niet of nauwelijks veranderde, omdat er dan geen verkiezingen voor de Provinciale Staten hebben plaatsgevonden.10 Kortmann stelde wel een aantal kritische vragen bij dit laatste punt. Ten eerste gaf hij aan dat de leden van de Provinciale Staten wel degelijk andere leden van de Eerste Kamer zouden kunnen kiezen. Volgens Kortmann leek de regering vooral te denken ‘in politieke partijen’ en minder ‘in personen’. Ten tweede was het volgens Kortmann mogelijk dat de ontbindingsverkiezingen voor de Eerste Kamer samenvallen met de periodieke verkiezingen van de Provinciale Staten, dan is het theoretisch mogelijk dat de grondwetsherziening een rol kan spelen bij de verkiezingen van de Provinciale Staten.11

Ondanks de kritiek van Kortmann doorstond het voorstel zonder problemen beide lezingen. De verplichte ontbinding van de Eerste Kamer verdween uit het kader van de grondwetsherziening. De letterlijke tekst van lid 3 en 4 kwam er als volgt uit te zien:

Vanaf 1995 was het dus mogelijk dat dezelfde Eerste Kamer (zonder dat zij opnieuw was verkozen) kon beslissen in zowel de eerste als de tweede lezing.12

Deze nieuwe redactie van de Grondwet van 1995 bepaalde dat ‘beide kamers’ in tweede lezing het voorstel hebben te overwegen. De Grondwet van 1983 sprak nog van ‘de nieuwe kamers overwegen’. De tekst van 1983 (en daarvoor) kan door het lidwoord ‘de’ suggereren dat slechts de Tweede Kamer en Eerste Kamer die waren geïnstalleerd direct na de ontbindingsverkiezingen deze overweging mochten verrichten. De tekst van 1995 doet die suggestie teniet.

De grondwetsherziening van 1995 zorgde er volgens Kortmann voor dat de Grondwet afweek van het Statuut.13 Immers, doordat de verplichte ontbinding van de Eerste Kamer uit de grondwetsherzieningsprocedure werd geschrapt, bleek het Statuut niet aan te sluiten bij de herziene Grondwet. Artikel 55 lid 3 Statuut veronderstelde dat de ‘nieuwe kamers’ op zouden treden na de ontbinding. Het woord ‘nieuwe’ suggereerde dat beide Kamers opnieuw verkozen moesten zijn. Dit kwam strikt genomen niet meer overeen. Uiteindelijk leidde deze situatie tot een wijziging van het Statuut in 1998 waarbij ‘nieuwe kamers’ door ‘beide kamers’ werd vervangen.14