Einde inhoudsopgave
Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/3.2.9
3.2.9 Effectiviteit van voorlichting
Mr. dr. T.A. Cramwinckel, datum 29-07-2022
- Datum
29-07-2022
- Auteur
Mr. dr. T.A. Cramwinckel
- JCDI
JCDI:ADS661413:1
- Vakgebied(en)
Fiscaal bestuursrecht / Algemene rechtsbeginselen en abbb
Belastingrecht algemeen / Algemeen
Belastingrecht algemeen / Organisatie Belastingdienst
Voetnoten
Voetnoten
Belastingdienst Bedrijfsplan Externe communicatie 2003-2007, par. 1.2.
Zie Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst 2020; Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst 2015.
Zie Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst 2020, par. 4.1; Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst 2015, p. 6, par. 5.3. Voor een beschrijving van redenen die een cijfermatige onderbouwing compliceren, zie Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst par. 2.2.
De Leeuw in Van Hoeflaken 2021, par. 9.
Zie Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst 2020, par. 4.1.3, over de beleidstheorie en gedragswetenschappelijke onderbouwing ervan zie par. 2.4-2.5; Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst 2015, p. 6, par. 5.3. Zie ook de toelichting in Rijksbegroting 2021 (Ministerie van Financiën), Kamerstukken II 2020/2021, 35570 IX, nr. 2, p. 74 in het kader van de strategie van de Belastingdienst: ‘Traditioneel is het beeld dat alle mensen rationele beslissers zijn die een kosten-baten (economische) afweging maken over regels naleven en belasting betalen en op basis daarvan hun beslissing nemen. In een dergelijk beeld gebeurt het afdwingen van regelnaleving repressief door het uitvoeren van controles, het vergroten van de pakkans en het opleggen van sancties. Sociaalwetenschappelijk onderzoek leert dat mensen vaak niet volledig rationeel kiezen en ook dat ze bij die keuze rekening houden met andere dan louter economische afwegingen. Zo blijken persoonlijke opvattingen en sociale normen van invloed op het nalevingsgedrag. Daarbij komt het ook voor burgers en bedrijven zich wel aan de regels willen houden maar vindt het niet-naleven zijn oorsprong in onduidelijkheid van wet- en regelgeving, procedures of communicatie vanuit de overheid. Verder blijkt uit onderzoek dat het gemakkelijker maken om aan verplichtingen te kunnen voldoen en het wegnemen van mogelijkheden om fouten te maken beter zorgt voor blijvende naleving, dan het afdwingen hiervan.’
Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst 2015, p. 47; Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst 2020, p. 47.
Volgens wetenschappelijke theorie is die relatie enerzijds direct: goede, duidelijke ondersteuning (informatie e.d.) bevordert het doen van (een juiste) aangifte. Anderzijds indirect: dienstverlening heeft een positief effect op de bereidheid tot naleving en het vertrouwen in de Belastingdienst, wat ook positieve invloed heeft op compliance. Zie Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst 2020, par. 2.4-2.5, 4.1.3; Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst 2015, par. 2.2, par. 5. Onderzoek laat zien dat dienstverlening het vertrouwen in de Belastingdienst versterkt, en naarmate het vertrouwen toeneemt, heeft dat een positieve invloed op compliance (zie Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst 2015, par. 2.2 onder verwijzing naar Gangl e.a. 2013; Van Rooij en Geurts 2014, par. 2; Belastingdienst, Communicatiebeleid 2018-2021, p. 2.
Hierboven is in kaart gebracht op welke wijze de Belastingdienst zijn voorlichtende taak beleidsmatig invult. Een vraag die tot nog toe onbeantwoord is, betreft de effectiviteit van voorlichting (‘werkt’ het ook?). Een dergelijke vraag stelt de Belastingdienst zichzelf ook, zoals is te zien in het kader van ‘beleidsdoorlichtingen’ waarin de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid wordt beoordeeld. Ik ga hierop in, omdat het niet alleen onderbouwing biedt bij de gehanteerde strategie, maar ook gewicht geeft aan het beleidsmatige argument voor de voorlichtende taak (paragraaf 2.3.3).
‘Beïnvloeding van normen en waarden, houding, gedrag en kennis van belastingplichtigen kan leiden tot een meer compliant gedrag van belastingplichtigen. Hoewel niet iedere uitgave voor externe communicatie direct terug te zien is in een verhoging van de rechtshandhaving, zijn dienstverlenende en instrumentele voorlichting er zeker op gericht om compliance te bevorderen en daarmee de rechtshandhaving.’1
Voor wat betreft de effectiviteit van voorlichting is met name de beleidsdoorlichting van het onderdeel dienstverlening relevant, recent uitgevoerd in 2015 en 2020.2 Het beeld dat daaruit naar voren komt is tweeledig. In de eerste plaats wordt in beide beleidsdoorlichtingen geconcludeerd dat het niet mogelijk is om ‘hard te maken’ wat dienstverlening (waaronder voorlichting) toevoegt aan de compliancedoelstelling van de Belastingdienst.3 Reden is dat de causaliteit tussen beleid (dienstverlening) en uitkomst (compliance) op basis van de beschikbare data niet valt vast te stellen. De Belastingdienst registreert bijvoorbeeld niet wie gebruik maakt van welke dienstverleningsinstrumenten, waardoor het precieze effect op (verschillende aspecten en niveau van) compliance niet cijfermatig kan worden geconcretiseerd. Daarbij speelt mee dat dienstverlening lastig kan worden geïsoleerd van de andere instrumenten in de uitvoering, zoals toezicht en opsporing en massale processen.4
Dit alles neemt niet weg dat volgens de Belastingdienst op basis van algemene wetenschappelijke theorie het veronderstelde effect van dienstverlening op compliance aannemelijk kan worden gemaakt.5 Ondanks een gebrek aan ‘hard bewijs’, aldus de Beleidsdoorlichting Dienstverlening 2015, ‘wordt breed en internationaal gedeeld dat dienstverlening in dit opzicht een essentiële rol speelt.’6 Het beschikbare (veelal internationale) onderzoek ondersteunt de relatie tussen dienstverlening en compliance (zie paragraaf 3.2.7).7 Kortom, hoewel een concrete onderbouwing van de effectiviteit dus niet goed is te geven, kan de relatie tussen dienstverlening en compliance volgens de Belastingdienst wel voldoende overtuigend theoretisch worden gefundeerd.
De relevantie van deze constateringen voor de gehanteerde invulling van de voorlichtende taak is dat het blootlegt dat de Belastingdienst zijn communicatiestrategie steeds weloverwogen vormgeeft. In het kader van de centrale onderzoeksvraag is van belang dat de Belastingdienst – steeds beter onderbouwd – doorgaat op de in de jaren 80 en 90 ingeslagen weg en zijn voorlichtende taak invult op grond van weldoordacht (communicatie)beleid. Voorlichting is dus niet een ‘bijkomstigheid’ bij heffing en inning, maar een zaak van uitvoeringsstrategie.