6.4.1.2 Derdebelangen en overige algemene belangen

Meestal valt de afweging uit in het nadeel van de fidens jegens wie handhavend wordt opgetreden. Zo waren in een Afdelingsuitspraak van 15 juni 2009 de belangen van andere bewoners van een recreatie- park bij het natuur- en bosbehoud belangrijker dan het gewekte vertrouwen op het behoud van de schuttingen en speeltoestellen van appellant.6

De afweging van het belang van de fidens aan wie een last onder dwangsom is opgelegd enerzijds en de belangen van buurtbewoners bij handhaving anderzijds, viel wél uit in het voordeel van de fidens (appellant) in de eerdergenoemde Overbetuwse paardenbak,7 waarin de Afdeling het belang dat gediend is met handhaving afweegt tegen het belang van appellant om een paardenbak te kunnen laten staan ondanks het ontbreken van een vergunning daartoe. Appellant had de paardenbak laten staan nadat hij van het college van B&W de toezegging had gekregen dat het bestemmingsplan daaraan niet in de weg stond. Jaren later verzochten derden om handhaving. Uit het gemeentelijke handhavingsbeleid bleek dat een illegale paardenbak een gemiddelde handhavingsprioriteit heeft. Dit betekende volgens het college dat alleen themagewijs of – zoals in dit geval – naar aanleiding van een handhavingsverzoek handhavend wordt opgetreden. Aan het verzoek tot handhaving lag ten grondslag dat de paardenbak overlast veroorzaakte in de vorm van stofhinder. De woning van appellant was echter gelegen tussen de paardenbak en de woning van de verzoekers en fungeerde daardoor in zekere zin als een buffer tegen de stofhinder. De Afdeling overweegt dat ‘[n]iet is gebleken dat de enkele aanwezigheid van de paardenbak los van het gebruik daarvan tot overlast leidt’.8 De Afdeling gaat ook mee in het betoog van appellant dat binnen de gemeente veel vergunningsplichtige paardenbakken staan zonder vergunning. Zij wijst er verder op dat het college niet voornemens was op korte termijn tegen de andere illegale paardenbakken op te treden. Er was dus geen grote handhavingsprioriteit. Tot slot was de paardenbak al sinds 1998 op het perceel en heeft niet eerder handhaving plaatsgevonden. Die omstandigheden maken dat de belangen van appellant bij honorering van het gerechtvaardigd vertrouwen zwaarder wegen dan het belang van handhaving. Het college kon niet in redelijkheid gebruik maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden.

Tot een vergelijkbare uitkomst komt de Afdeling in een uitspraak uit 2015,9 toen een zomerhuisje werd gebruikt in strijd met het bestemmingsplan. Appellante deed een beroep op de onevenredigheid van de voorgenomen handhaving nadat bij haar – via brieven namens het college van B&W – het vertrouwen was gewekt dat het college niet over zou gaan tot handhaving. De verzoeker tot handhaving was bang – zo bleek tijdens de zitting – dat het vakantiehuisje voor commerciële doeleinden gebruikt zou gaan worden. Appellante heeft daartegenover gesteld dat zij dat niet van plan is. Het feit dat het zomerhuisje slechts zeer incidenteel als nachtverblijf werd gebruikt, er geen plannen waren voor uitbreiding van dat gebruik, geen plannen bestonden voor commerciële exploitatie van het zomerhuisje en er slechts beperkte overlast was, maakten dat de Afdeling na een inhoudelijke afweging van enerzijds het lange tijd gewekte vertrouwen dat tijdelijke bewoning is toegestaan10 en anderzijds de derdebelangen, tot het oordeel komt dat handhavend optreden dusdanig onevenredig is dat het college daarvan in redelijkheid moest afzien.11

De belangen van de fidens kunnen ook gelegen zijn in financiële overwegingen. Zo stond in een Afdelingsuitspraakvast dat appellanten grote financiële schade zouden lijden indien het bestuursorgaan het gewekte vertrouwen zou beschamen.12 Appellanten hadden een terrasboot gekocht, nadat zij van een ervaren ambtenaar van het stadsdeel de onjuiste informatie hadden verkregen dat deze zou mogen worden vervangen door een woonboot. Uiteindelijk bleek op grond van beleid een boot niet toegestaan. De derdebelangen waren volgens de Afdeling reeds in de besluitvorming meegewogen en bestonden bovendien slechts uit verminderd woongenot en uitzicht. Die belangen wegen dan ook niet op tegen de potentiële financiële schade van de fidens.

In een zaak over planologische medewerking aan vestiging van een veehouderij, deed het college van B&W met succes een beroep op het zwaarwegend ruimtelijk belang van het terugdringen van intensieve veehouderijen, waardoor alsnog – ondanks eerdere toezeggingen daartoe – geen medewerking aan vestiging van een varkenshouderij kon worden verleend.14

In een andere omgevingsrechtelijke zaak meende de gemeenteraad niet over te hoeven gaan tot het vaststellen van een uitwerkingsplan om woningbouw mogelijk te maken op de grond van appellant ondanks een eerdere toezegging daartoe. De Afdeling komt via een uitgebreide motivering tot het oordeel dat de gemeenteraad zijn besluit onvoldoende heeft gemotiveerd.15 Volgens de gemeenteraad was uitwerking van de bestemming niet binnen afzienbare termijn uitvoerbaar, nu met appellant op korte termijn geen overeenstemming viel te bereiken over de minnelijke verwerving van gronden. Volgens de Afdeling is de motivering van het besluit van de gemeenteraad om geen uitwerkingsplan vast te stellen te veel gebaseerd op een tijdsaspect en is onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom het inhoudelijk niet mogelijk was over te gaan tot uitwerking van de aan de gronden toegekende woonbestemming. Zij wijst erop dat het mogelijk is om een relatief globaal uitwerkings- of bestemmingsplan vast te stellen. Gelet op de voorgeschiedenis van de zaak en de onzekerheid waarin appellant en anderen al lange tijd verkeren, moet de gemeenteraad volgens de Afdeling een keuze maken of op de gronden wel of niet op termijn tot woningbouw kan worden overgegaan. De gemeenteraad kan besluiten niet over te gaan tot het vaststellen van het door appellant verzochte gebruik, maar dat is slechts mogelijk op grond van gewijzigde planologische inzichten en na een afweging van alle belangen. Bij die belangenafweging moet de gemeenteraad dan ook betrekken in hoeverre aan appellant enige vorm van schadevergoeding moet worden aangeboden voor geleden nadeel als gevolg van de vertrouwensschending.

Een ander gemotiveerd voorbeeld van een niet geslaagd beroep door de overheid op algemene belangen vormt een zaak bij de Centrale Raad van Beroep over de hoogte van het salaris van een politieambtenaar.16 Door een beroepsziekte is betrokkene bij besluit herplaatst naar een andere functie. In dat besluit is onder andere bepaald dat de herplaatsing geen gevolgen heeft voor haar rechten met betrekking tot Onvermijdelijk Verzwarende Werkomstandigheden periodieken (“OVW-periodieken”). De belanghebbende ontving echter sinds de herplaatsing niet langer OVW-periodieken. Daarop aangesproken, heeft de korpschef het deel van het besluit over het behoud van OVW-periodieken ingetrokken. De rechtbank oordeelt dat nu de korpschef heeft toegezegd dat het recht op OVW-periodieken voor de belanghebbende behouden zou blijven en daardoor gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt, het aankomt op een belangenafweging. De rechtbank komt vervolgens tot het oordeel dat het belang van de betrokkene op nakoming van de toezegging zwaarder weegt omdat (i) precedentwerking vanwege de individuele omstandigheden van het geval ontbreekt;17 (ii) het argument dat gelijke arbeid gelijk beloond moet worden niet opgaat nu het Besluit bezoldiging politie dit reeds mogelijk maakt en (iii) voor betrokkene bij akkoord met herplaatsing doorslaggevend is geweest dat haar recht op OVW-periodieken behouden zou blijven, waardoor zij een substantieel financieel nadeel zal lijden als de korpschef de toezegging niet nakomt. De Centrale Raad van Beroep maakt die oordeelsvorming – nu de korpschef in hoger beroep geen nieuwe argumenten heeft aangevoerd – tot de zijne.18

Een gebrek aan concrete belangen speelde de overheid ook parten in een zaak over baggerwerkzaamheden, waarin het college van dijkgraaf en hoogheemraden zich niet met succes kon beroepen op het belang van kostenbeperking en efficiëntie.19 Een behandelend ambtenaar had (aan het college toerekenbaar) toegezegd dat baggerwerkzaamheden op een perceel uitsluitend met een baggerspuit zouden worden uitgevoerd in plaats van met ‘de klassieke methode’, om schade aan het perceel te voorkomen. Dit is gedurende twee dagen ook gebeurd. Het college wilde vervolgens terugkomen van die toezegging, nu die volgens hem berustte op een misverstand, en overgaan op de klassieke baggermethode. In het kader van de belangenafweging overweegt de Afdeling vervolgens dat voor de maatschap van groot belang is dat de baggerspuitmethode wordt toegepast, omdat op die manier zo min mogelijk schade wordt toegebracht aan haar perceel. Het algemeen belang om vanuit het perspectief van kosten en efficiëntie de klassieke methode te gebruiken, weegt in dat geval niet zwaarder dan het belang van de maatschap op honorering van het bij haar gewekte vertrouwen.20

Een beroep op een ‘algemeen belang’ slaagt vaak wel. Zo woog in een zaak bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven het algemeen belang van de bestrijding van bruinrot zwaarder dan het belang van een individuele teler om vrijelijk over aardappels te beschikken.21 In een Afdelingsuitspraak was het belang van een hoofdgroenstructuur meer waard dan honorering van het vertrouwen dat percelen als tuingrond konden worden gebruikt22 en de Centrale Raad van Beroep oordeelde dat een dwingend organisatiebelang aan honorering van een ondubbelzinnige toezegging dat betrokkene niet ontslagen zou worden in de weg stond.23