Einde inhoudsopgave
Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/3.2.5.2
3.2.5.2 Uitgangspunten in het communicatiebeleid
Mr. dr. T.A. Cramwinckel, datum 29-07-2022
- Datum
29-07-2022
- Auteur
Mr. dr. T.A. Cramwinckel
- JCDI
JCDI:ADS661394:1
- Vakgebied(en)
Fiscaal bestuursrecht / Algemene rechtsbeginselen en abbb
Belastingrecht algemeen / Algemeen
Belastingrecht algemeen / Organisatie Belastingdienst
Voetnoten
Voetnoten
Deze slogan wordt ook wel motto, themaregel of merkstrategie genoemd (Belastingdienst Notitie Herijking merkverhaal en publiekscommunicatie 2017, par. 8). Het motto is in 1993 in een door de Belastingdienst uitgeschreven wedstrijd bedacht door marketeer Martijn Horváth (zie Sprenger 2016, p. 160, 291).
Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999, par. 6.1.
Verbeek, 2005, p. 12.
Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999, par. 6.1.
Van Erp 2005, p. 72 (zonder voetnoten): ‘Ook de legitimiteit en rechtvaardigheid van de uitvoeringsorganisatie en de handhaving zijn van invloed op de naleving. ‘Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’, kweekt bijvoorbeeld goodwill bij de burger om belasting te betalen. Wetenschappelijk onderzoektoont aan dat uitvoerings- en handhavingsprocedures die als rechtvaardig worden ervaren, bijdragen aan de bereidheid tot naleving.’
Zie o.a. Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1993-1997, par. 3.2, 3.4, 4.3; Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999, par. 2.2, par. 3, par. 4.1; Belastingdienst Beleidsplan Communicatie en Dienstverlening 1998-2002, par. 2.4.
Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1993-1997, par. 3.4 en 4.3. Vgl. Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999, par. 2.2. De Belastingdienst schetst ook hoe de doelgroep particulieren afwijkt van de doelgroep grote en middelgrote ondernemingen, welke laatste zich kenmerkt door meer ingekochte kennis en mogelijkheden ‘tot tegenspel’; een groter aantal contacten, maar ook verplichtingen; een geringere omvang (in absolute zin als doelgroep); een meer individuele benadering en behandeling en tot slot een meer beroepsmatige/zakelijke relatie met de Belastingdienst (belastingen vormen een economische factor/kostenpost).
Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999, par. 2-2.2 en p. 3: ‘Dè belastingplichtige bestaat niet’.
Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1993-1997, par. 3.4; Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999, par. 2.2, par. 3.
Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999), p. 4: ‘De relatie tussen de Belastingdienst en de verschillende (communicatieve) doelgroepen kent verschillende communicatieve gezichten.’
Bijv. ook ten aanzien van de houding ten opzichte van naleving, zie Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999, par. 3 en 4. Overigens adresseert de Belastingdienst ook dat rechtsgelijkheid vereist dat tussen blpn geen onnodig grote verschillen bestaan in informatie, zie Belastingdienst Beleidsplan Communicatie en Dienstverlening 1998-2002, par. 2.4.
In het communicatiebeleid worden doelstellingen en strategische uitgangspunten in kaart gebracht; zie Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1993-1997, par. 3; Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999, par. 3, 4 en 5; Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1996-2000, par. 2.2 en 6 ; Belastingdienst Beleidsplan Communicatie en Dienstverlening 1997-2001, par. 2.2, 4 en 6, 1998-2202, par. 2.2-2.3, 4 en 6.
Zie Belastingdienst Beleidsplan Communicatie en Dienstverlening 1998-2002, par. 2.2 en 6.3.-6.5; Belastingdienst Beleidsplan Communicatie en Dienstverlening 1997-2001, par. 2.1 en 6.3-6.5. Vgl. Klaassen 2004, p. 121.
Belastingdienst Beleidsplan Communicatie en Dienstverlening 1998-2002, par. 2: ‘Op basis van 'respect voor het publiek', hanteert de Belastingdienst het uitgangspunt dat het publiek niet onnodig mag worden lastiggevallen.’
Bijv. Belastingdienst Beleidsplan Communicatie en Dienstverlening 1998-2002, par. 2.3 (‘Soorten informatie’) en Belastingdienst Beleidsplan Communicatie en Dienstverlening 1997-2001, par. 4; Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1996-2000, par. 6.
Bijv. Belastingdienst Beleidsplan Communicatie en Dienstverlening 1998-2002, par. 2.3 (‘Soorten informatie’) en Belastingdienst Beleidsplan Communicatie en Dienstverlening 1997-2001, par. 4.
Het concept dienstverlening krijgt (mede) vorm door duidelijke communicatie. Zie reeds Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999, p. 3-8. Zie hierover Brunger en Veldman 2011, p. 30. Zie ook Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1993-1997, p. 7. ‘Dienstverlening en communicatie zijn belangrijk om deze taken goed uit te kunnen voeren’. En Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst 2015, onder ‘definitie en afbakening’.
Vgl. Belastingdienst Beleidsplan Communicatie en Dienstverlening 1998-2002, par. 6.2, waarin de voldoende doelstelling is neergelegd: ‘Belastingplichtigen die te maken krijgen met een aangifte en toelichting, met schriftelijk informatiemateriaal of met correspondentie van de Belastingdienst: - begrijpen de inhoud van de teksten; - vinden het taalgebruik correct en niet te moeilijk; - zijn tevreden over de toonzetting; - kennen de fiscale verplichtingen die uit de teksten voortvloeien evenals de verwachtingen die zij van de Belastingdienst mogen hebben; - voelen zich in voldoende mate geïnformeerd over de wijze waarop zij aan die verplichtingen kunnen voldoen.’
Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999, par. 4; Belastingdienst Beleidsplan Communicatie en Dienstverlening 1998-2002, par. 6.3.
Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999, par. 4.
Belastingdienst Beleidsplan Communicatie en Dienstverlening 1998-2002, par. 6.2.
Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999, inleiding: ‘Communicatie en dienstverlening dragen eraan bij om deze taken goed te kunnen uitvoeren’; Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1993-1997, par. 3.4. ‘Communicatie dient daarbij om het proces van beide zijden, Belastingdienst en doelgroep, zo vlot mogelijk te laten verlopen’.
Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999, par. 3: ‘(…) de grenzen van de mogelijkheden van communicatie als sturend beleidsinstrument (…).’ en ‘Communicatie zal zich, ingegeven door de mogelijkheden en beperkingen van het instrument, (…).’; in par. 5.3 wordt de BelastingTelefoon genoemd als instrument. Bovendien is in de jaren 90 al een aanloop te zien naar het idee van beïnvloeding van gedrag van belastingplichtigen met communicatie; zie Belastingdienst Communicatieplan 1992, par. 3.1 waarin staat dat de algemene communicatiedoelstellingen telkens worden vertaald in specifieke doelstellingen ‘in termen van gewenste kennis, houding en gedrag bij externe en interne doelgroepen.
Wat betekent de visie op dienstverlening en communicatie voor de manier waarop de Belastingdienst zijn communicatieve taakopvatting concreet vormgeeft? In de jaren 90 legt de Belastingdienst in het communicatiebeleid fundamenten voor de uitgangspunten die overigens nog steeds van belang zijn (zie paragraaf 3.3). Het communicatiebeleid laat een gedetailleerde uitwerking van vele aspecten van communicatie zien, waarvan ik hierna de belangrijkste uitgangspunten zal behandelen.
– Principe van gemak en wederkerigheid
De Belastingdienst wil het burgers gemakkelijk(er) maken om hun verplichtingen na te komen, zoals verwoord in het bekende motto: ‘Leuker kunnen we het niet maken. Wel Makkelijker.’1In het Beleidsplan Diensten en Communicatie uit 1994 wordt geschetst op welke wijze deze ‘themaregel’ de Belastingdienst als uitvoeringsorganisatie profileert.
‘De Belastingdienst kan weinig of niets veranderen aan de beladenheid van het fenomeen belastingen, maar doet er al het mogelijke aan om het zo gemakkelijk mogelijk te laten verlopen. Overigens zonder zijn rol als heffer en inner van belastingen te verdoezelen.’2
De strekking van de boodschap is duidelijk: Het wel of niet leuk maken is ‘een zaak van de wetgever’.3 De Belastingdienst moet nu eenmaal belasting heffen, maar doet er alles aan om het betalen van belasting zo gemakkelijk mogelijk te maken voor de burger. ‘De tekst getuigt van realiteitszin’, concludeert de Belastingdienst, ‘Is eerlijk en duidelijk.’4
Tegelijkertijd geeft de slogan ook uitdrukking aan wederkerigheid.5 Er klinkt in door dat de Belastingdienst van goede wil is, opdat de burger ook zijn aandeel doet en medewerking verleent. Het principe van gemak gaat aldus gepaard met wederkerigheid.
– Doelgroepgerichte communicatie
Uitgangspunt voor communicatie is dat de Belastingdienst rekening gaat houden met de specifieke eigenschappen van doelgroepen (‘doelgroepgerichte communicatie’).6 Hierbij maakt de Belastingdienst primair een onderscheid tussen de ‘doelgroepen’ particulieren, grote en middelgrote ondernemingen en kleine ondernemingen.7 Binnen de doelgroep particulieren bestaan verschillen in onder andere kennis, houding en vaardigheden, fiscale situaties, etc., aldus de Belastingdienst.8
Een onderscheid in doelgroepen is volgens de Belastingdienst van belang voor ‘een effectieve en efficiënte’ inzet van communicatiemiddelen’.9 Achtergrond daarbij is dat de relatie tussen de Belastingdienst en de verschillende (communicatieve) doelgroepen ‘verschillende communicatieve gezichten’ kent, waarin er verschillen zijn in tijdstip en aard van ‘fiscale momenten’, de houding ten opzichte van de Belastingdienst, de informatiefase, informatiebehoefte, etc.10 De doelgroepbenadering houdt in dat de Belastingdienst zijn communicatie daarop zo veel mogelijk afstemt.11
– Doelgerichte communicatie
Een volgend uitgangspunt is dat communicatie is gericht op een doel (‘doelgerichte communicatie’12). De Belastingdienst richt zijn communicatie in op soorten, functies, doelen en aanleidingen. Zo wordt in het communicatiebeleid uit de jaren 90 een onderscheid gemaakt in drie typen informatie, gerubriceerd naar aanleiding om te communiceren:13
‘Procesgebonden informatie’: informatie over de rechten en plichten van belastingplichtigen in het aangifte- en aanslagproces.
Informatie rondom ‘fiscale momenten’: informatie over de fiscale consequenties van een verandering in de persoonlijke situatie van de belastingplichtige (bijv. scheiding, aankoop eigen woning).
informatie over nieuwe wet- en regelgeving: informatie over de relevante wijzigingen.
Deze invalshoeken laten eveneens zien dat de Belastingdienst het uitgangspunt hanteert dat communicatie nooit ‘zomaar’ is.14 Er moet telkens een aanleiding zijn om informatie te verstrekken. Voorlichting is dus intentioneel.
Daarnaast onderscheidt de Belastingdienst in zijn communicatiebeleid uit de jaren 90 verschillende informatiesoorten met bijbehorende doelen en functies.15
Nieuws: attenderen op wijzigingen in de wet- en regelgeving.
Achtergrond: informeren over het wat, waarom en hoe van de verandering.
Instructie: geven van zodanige aanwijzingen aan belastingplichtigen dat zij gebruik kunnen maken van hun fiscale rechten en hun fiscale plichten correct kunnen nakomen (instrueren).
Toepassing: het ter beschikking stellen van feiten en cijfers aan belastingplichtigen voor de correcte toepassing van de fiscale regels in een concrete situatie (toepassen).
Elk van die vier informatiesoorten bevat volgens de Belastingdienst ‘altijd iets van de andere soorten’, en tussen de soorten bestaat ‘een duidelijke relatie’.16
– Begrijpelijk en juridisch juist
Een ander uitgangspunt dat in het communicatiebeleid naar voren komt is dat de Belastingdienst veel aandacht besteedt aan toegankelijkheid en begrijpelijkheid van zijn communicatie.17 De Belastingdienst wil relevante, toegankelijke en begrijpelijke informatie verstrekken.18 Bovendien moet de informatie juridisch-inhoudelijk ‘juist’ zijn.19 ‘Begrijpelijkheid’ houdt volgens de Belastingdienst onder andere in dat voorlichting is gestructureerd ‘volgens de logica’ van burgers (bijv. hun zoekgedrag).20 Daarnaast ziet begrijpelijkheid ook op bijvoorbeeld taalgebruik (‘correct en niet te moeilijk’).21 Op het evenwicht tussen begrijpelijkheid en juistheid kom ik apart terug (paragraaf 3.3.3).
In de jaren 90 is de communicatieve taakopvatting van de Belastingdienst dus te karakteriseren als strategisch en dienstverlenend. Communicatie (waaronder voorlichting) vervult een informatiefunctie, rechtszekerheidsfunctie en dienstverleningsfunctie, maar nadrukkelijk óók compliancefunctie.22 Het functionele karakter krijgt in de navolgende periodes meer nadruk bij de benadering van communicatie en dienstverlening als beleidsinstrument.23