2.9 Begrotingscyclus

Hoewel de rijksbegroting gaat over de verwachte inkomsten en uitgaven voor het komende jaar, omvat de begrotingscyclus een periode van ruim tweeënhalf jaar.1 Het doorlopen van de begrotingscyclus leidt volgens Borman jaarlijks tot ruim tachtig begrotingswetten, wat ongeveer een derde is van het totaal aantal wetten dat in een jaar tot stand komt.2 De begrotingscyclus is in te delen in vier fasen: de voorbereiding, vaststelling, uitvoering en controle van de begroting.3 Voor iedere fase zal hieronder besproken worden wat zich in dat stadium afspeelt en welke actoren hierbij betrokken zijn.

Vooraf dienen echter twee kanttekeningen te worden gemaakt. Voor een groot deel van deze handelingen geldt namelijk dat de basis daarvan ligt in coalitieafspraken. Aan het begin van een kabinetsperiode spreken coalitiepartners in het regeerakkoord een financieel kader af, op basis waarvan vervolgens per ministerie begrotingsvoorstellen worden opgesteld. De doorwerking van deze coalitieafspraken is van niet te onderschatten belang. Niet alleen aan het begin van een regeerperiode, maar ook tussentijds zullen de coalitiepartijen bijeenkomen om op basis van de meest recente cijfers overeenstemming te bereiken over het te voeren financiële beleid. De laatste twee kabinetten bevestigen dit beeld. Zo besloten coalitiepartijen VVD en CDA en gedoogpartner PVV in maart 2012 dat er, gelet op de meest recente cijfers van het Centraal Planbureau, nieuwe onderhandelingen nodig waren om overeenstemming te bereiken over de begroting voor 2013. Hierbij werden flinke bezuinigingsdoelstellingen aangekondigd.4 Toen tijdens het zogeheten Catshuisoverleg bleek dat de doelstellingen tussen deze partners niet haalbaar waren, was de val van het kabinet-Rutte I in april 2012 onafwendbaar. Ook bij het kabinet-Rutte II stonden bezuinigingen centraal tijdens de onderhandelingen over een regeerakkoord tussen VVD en PvdA.5 Deze strenge taakstelling, zoals vastgelegd in een regeerakkoord, aanvaarden de ministers bij de constituerende vergadering na een kabinetsformatie.6 Hoewel hieronder dus een meer procedurele en chronologische bespreking van de begrotingscyclus volgt, zullen de coalitieafspraken in ieder stadium een belangrijke stempel op de inhoud drukken.

Een tweede kanttekening is dat hieronder de rol van Europese afspraken nog onvermeld blijft. De begrotingscyclus zoals hieronder weergegeven laat zien hoe die van oudsher verloopt. De vraag op welke wijze Europese verdragen en verordeningen de nationale begrotingscyclus beïnvloeden, zal in het tweede deel van dit proefschrift aan bod komen. Om hiervan een goed beeld te schetsen, is het echter nodig om eerst in te gaan op de oorspronkelijke, nationale begrotingscyclus.