Rechtsgevolgen van toetsing van wetgeving (SteR nr. 1) 2010/II.3.4.5.2:II.3.4.5.2 De bedoeling van de wetgever als grens bij splitsing

Rechtsgevolgen van toetsing van wetgeving (SteR nr. 1) 2010/II.3.4.5.2

II.3.4.5.2 De bedoeling van de wetgever als grens bij splitsing

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Naar Nederlands recht kunnen onrechtmatige delen en toepassingen in beginsel van wettelijke voorschriften worden afgesplitst. De leer der onsplitsbare wilsverklaring is een uitzondering op die regel. Zij heeft, zoals gezegd, betrekking op de vraag of een of enkele toepassingen van een voorschrift wel of niet kunnen worden afgesplitst. Daarnaast lijkt in de jurisprudentie ook nog een andere, algemene uitzondering op de leer der onsplitsbare wilsverklaring te bestaan: splitsing – ongeacht of het om een toepassing of een deel van een voorschrift gaat – is niet geoorloofd als daardoor een toestand ontstaat die in strijd is met de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever. Een uitspraak waarin die regel wordt toegepast, is Speelautomaten Landgraaf.1

De Wet op de kansspelen kent de burgemeester de bevoegdheid toe vergunningen voor speelautomatenhallen te verlenen, mits een gemeentelijke verordening hem daartoe machtigt.2 De gemeenteraad van Landgraaf stelde daarop zo’n verordening vast. Artikel 2, tweede lid van die Verordening bepaalt:

‘De burgemeester kan uitsluitend vergunning verlenen voor het vestigen en/of exploiteren van een speelautomatenhal op de campings de Bousberg, Parklaan 8 en de Watertoren, Kerkveldweg 1.’

Volgens artikel 7 van de Verordening moet een vergunning worden geweigerd als de aanvraag (onder meer) betrekking heeft op andere, dan de in artikel 2, tweede lid, genoemd locaties. Uit de toelichting bij de verordening blijkt, dat voor de genoemde twee locaties is gekozen, omdat daar al speelautomatenhallen worden geëxploiteerd en deze geen overlast geven. Een uitbreiding van het aantal speelhallen werd niet wenselijk geacht.

Het onvermijdelijke gebeurde echter. De vereniging Casino Landgraaf vraagt een vergunning aan om een speelautomatenhal te exploiteren op andere dan de in de verordening genoemde locaties. De burgemeester weigert die vergunning te verlenen. In het beroep tegen die weigering overweegt het College van Beroep voor het bedrijfsleven, dat de verordening onverbindend is. De Wet op de Kansspelen geeft de raad de bevoegdheid algemene regels te stellen. Hij heeft de bevoegdheid overschreden door concrete locaties te noemen die voor vergunningverlening in aanmerking komen, zo meent het College. Het overweegt, dat:

‘gelet op de tekst en strekking van de Verordening, er [...] geen plaats is voor het oordeel dat de Verordening voor wat betreft het bepaalde bij art. 2 tweede lid en art. 7 niet, doch voor het overige wel rechtsgeldig te achten is.’3

Het College splitst de bepaling aldus niet in een rechtmatig en een onrechtmatig deel, hoewel haar tekst zich daarvoor wel leent. De duidelijke bedoeling van de gemeentelijke wetgever verklaart, waarom het College afwijkt van het beginsel dat wettelijke voorschriften splitsbaar zijn. De Raad wilde het onmogelijk maken, dat meer speelhallen in de gemeente worden geëxploiteerd dan de twee die daar al gevestigd waren. Afsplitsing van de gewraakte bepalingen – artikel 2, tweede lid en artikel 7 – zou echter tot gevolg hebben, dat de aanvraag moet worden gehonoreerd. Daarmee zou een toestand ontstaan die uitdrukkelijk in strijd was met de bedoeling van de wetgever. Onverbindendverklaring van de gehele verordening voorkomt dat: de burgemeester mag geen enkele nieuwe vergunning afgeven.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.