2.3 Eerder onderzoek

Om de wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek nader inzichtelijk te maken, worden hierna nog enkele studies besproken die door Packers theorie zijn geïnspireerd, ofwel raakvlakken vertonen met de thematiek van dit onderzoek. Zo komt Nederlands onderzoek naar de wijze waarop rechters met strafdoelen omgaan aan de orde. Behalve de spanningsverhouding tussen due process en crime control worden in dit onderzoek immers ook de formele strafdoelen betrokken, omdat ook deze verschillende aan het strafrecht ten grondslag liggende waarden vertegenwoordigen. Over navolgend overzicht kan alvast worden opgemerkt dat de besproken onderzoeken (tamelijk) gedateerd zijn en voor het overgrote deel buiten Nederland hebben plaatsgevonden. Deze studie roept dan ook de vraag op in hoeverre overeenkomsten bestaan tussen de uitkomsten van de besproken onderzoeken en de huidige Nederlandse situatie.

Skolnick wijst in zijn Justice without Trial op de overeenkomst tussen Packers modellen en de houding die politiemensen en officieren van justitie aannemen ten opzichte van het strafrecht (1966: 228-229). De kern van Skolnicks studie wordt gevormd door de stelling dat law and order weliswaar vaak in één adem worden genoemd, maar in feite in een democratische samenleving op gespannen voet staan. Dit vertaalt zich in het fundamentele dilemma tussen legaliteit en effectiviteit, waarmee volgens Skolnick alle politiewerk in een ‘democratische samenleving’ (vermoedelijk beter: democratische rechtsstaat) wordt geconfronteerd.

Na gedetailleerd etnografisch onderzoek te hebben uitgevoerd gaat Skolnick onder meer in op de houding van politiemensen tegenover het strafrecht. Hij sluit daartoe aan bij de modellen van Packer. Zijn studie laat zien dat politiemensen zich vaak aangetrokken voelen tot het crime control model. Dit kan volgens Skolnick worden verklaard doordat politiemensen zichzelf beschouwen als ‘vakman’. Vanuit dat perspectief zouden zij gefrustreerd raken over de belemmeringen die het in hun ogen irrationale strafrecht opwerpt voor een efficiënte afhandeling van zowel lichte als zware criminele gevallen. Niet de onschuldpresumptie, maar een probabilistische logica bepaalt hun houding tegenover burgers of verdachten. De ervaringskennis en de beoordeling die daarop is gebaseerd, zijn volgens Skolnick essentieel voor een goede uitoefening van politiewerk, maar staan op gespannen voet met de waarborgfunctie van het strafrecht.

Op basis van combinaties van vooral persoons- en contextgebonden kenmerken worden volgens Skolnick door politiemensen regelmatig quasi-statistische redeneringen gehanteerd, ter onderbouwing van een schuldpresumptie (1966: 197-198). Skolnick ontdekte dat politiemensen op grond hiervan menen dat door het strafrecht obstakels worden opgeworpen voor hun werk. In hun ogen wordt hiermee criminelen de mogelijkheid gegeven effectieve toepassing van het recht te belemmeren. In deze opvatting is due process niet slechts ter bescherming van de individuele verdachte, maar werkt het door in de dagelijkse omstandigheden waaronder politiemensen moeten functioneren. Omstandigheden die het hen lastig maken hun taak naar behoren te vervullen. Niet juridische schuld, maar de overtuiging dat sprake is van feitelijke schuld staat in deze opvatting centraal (Skolnick, 1966: 202-203).

De officier van justitie heeft bij Skolnick twee gezichten. Deze heeft volgens hem een ‘quasi-magisterial role’ (1966: 199-200) en bevindt zich steeds ergens tussen de politieman en de rechter in. Naarmate een zaak vordert verschuift de rol van de officier van het geven van uitleg en het temperen van verwachtingen die politiemensen hebben, naar een rol waarin de officier de inhoud van het dossier gaat verdedigen en noodzakelijkerwijs minder afstand inneemt tot de politie.

Het gevolg van de verschillende te onderscheiden perspectieven is volgens Skolnick een ernstige kloof tussen politiemensen en rechters en (minder vaak) officieren. Volgens zijn onderzoek hebben politiemensen vaak grote kritiek op de ‘redelijkheid’ en ‘intelligentie’ van rechters. In hun optiek bestaat de rechterlijke macht in belangrijke mate uit ‘saboteurs’ die het hen onmogelijk maken rechtvaardigheid en orde te realiseren. Zij vragen zich dan ook af hoe dergelijke ‘onverbeterlijke’ types op zulke posities terecht zijn gekomen (Skolnick, 1966: 225-233).

Sinds het werk van Skolnick midden jaren zestig is er vanuit empirisch onderzoek geen systematische aandacht meer geweest voor het spanningsveld dat Packer schetste. Empirisch onderzoek dat de conclusies van Skolnick over de houding van politiemensen en officieren van justitie ten opzichte van het strafrecht (opnieuw) tegen het licht houdt, is schaars.

McConville, Sanders en Leng (1991) beschrijven opsporing en vervolging na uitvoerig empirisch onderzoek in Engeland en Wales, eveneens op basis van de theorie van Packer, als een proces van ‘case construction’. Met het oog op het succesvol vervolgen van strafzaken gaan politiemensen volgens dit onderzoek op hun eigen manier om met de waarborgen die in de procedures zijn verwerkt. De onderzoekers concluderen dan ook dat de praktijk zich het beste laat beschrijven in termen van Packers crime control model. Uit hun onderzoek blijkt verder dat de facto de beslissing over de ‘schuld’ van een verdachte in veel gevallen door de politie wordt genomen voordat de rechter hierover beslist (1991: 151). En tot zover sluit dit onderzoek aan bij Skolnicks eerder genoemde onderzoek. Anders dan bij Skolnick wordt uitgebreid ingegaan op de rol van officieren van justitie en rechters. ‘Informele werkafspraken’ tussen politie en officier, ruimte voor de politie om ongenoegen over bepaalde verdachten en delicten te laten doorklinken en ‘onderhandeling’ als belangrijk onderdeel in de relatie, verhinderen vaak dat ‘evidential considerations’ leidend zijn bij het nemen van de vervolgingsbeslissing (1991: 154-156). Als oorzaak hiervan wordt gewezen op de wens van aanklagers binnen het accusatoire systeem dat toch een veroordeling volgt: ‘Strong cases usually lead to prosecution and conviction. The corollary – that weak cases lead to acquittal – is not true. Weak cases usually lead to compromise or even straight guilty pleas.’ (1991: 159) Vaak ook wordt de vervolgingsbeslissing mede bepaald door een ‘guilty plea’ van de verdachte of een ‘face saving compromise in the form of a plea bargain’ (1991: 157). De vraag is of deze weinig kritische aanklagersrol in de Nederlandse situatie voorkomt, waarbij bewijstechnisch sterke zaken én zwakke zaken worden vervolgd. De vraag waar dit onderzoek antwoord op kan geven is welke eisen Nederlandse politiemensen, officieren van justitie en rechters stellen aan het ‘goede’ functioneren van het strafrecht.

Volgens genoemde onderzoekers staat ook de strafrechter onder invloed van het initiële oordeel van de politie over een strafzaak, waardoor het voor de politie vooraf lastig is om te bepalen wanneer een zwakke zaak echt kansloos is bij de rechter: ‘The fact is that many verdicts are simply impossible to predict. (…) In other words, it would often be, from the police point of view, wasted effort [to firm up a case]. Absolutely hopeless cases for trial are actually fairly rare.’ (1991: 160) Volgens McConville, Sanders en Leng verkeren officieren van justitie en politiemensen in zodanige mate in het ongewisse over wat de strafrechter van hen verwacht, dat daardoor soms in het volledige besef van aanwezige zwakke plekken, zaken worden ‘doorgedrukt’ door politie en aanklager, indien ‘the offence/offender embodies a police priority’ (ibidem). In dit Britse onderzoek uit de vroege jaren 1990 wordt de onafhankelijke positie die de verschillende strafrechtelijke instituties ten opzichte van elkaar hebben sterk gerelativeerd. De vraag is natuurlijk of de situatie in Nederland vergelijkbaar is, onder meer vanwege het meer inquisitoire rechtssysteem.

Nederlands onderzoek dat expliciet gebruikmaakt van Packers theorie is schaars. In het al hierboven aangehaalde, ruim dertig jaar oude proefschrift van Van de Bunt (1985) werd ervan uitgegaan dat interpretaties van gebeurtenissen in het werk van Nederlandse officieren van justitie te herleiden zouden zijn tot de modellen van Packer. Echter, Van de Bunt maakt daar in de analyse van zijn onderzoeksmateriaal uiteindelijk geen gebruik meer van. Zijn conclusies hebben vooral betrekking op de wijze waarop de officier van justitie indertijd invulling gaf aan zijn (van rechtswege) onafhankelijke positie of magistratelijke rol. Volgens Van de Bunt diende het populaire beeld van de officier van justitie als vertegenwoordiger van de samenleving te worden gecorrigeerd. Bijvoorbeeld in zaken die niet ter zitting worden gebracht door de officier van justitie, treedt deze volgens hem op ‘als ware hij rechter’ (1985: 12). Deze magistratelijke rol van de officier van justitie wordt volgens Van de Bunt in veel gevallen juist gekenmerkt door onafhankelijkheid en komt bijvoorbeeld tot uitdrukking wanneer de geringe ernst van het gepleegde feit, het blanco strafblad, de persoonlijke omstandigheden of jeugdige leeftijd van de verdachte daartoe aanleiding geven. Ook dit beschouwt Van de Bunt als ‘rechterlijk’ optreden (1985: 13).

De vraag is waarom Van de Bunt soms het woord ‘rechterlijk’ gebruikt. Hij lijkt er (net als Packer) van uit te gaan dat rechters onafhankelijk optreden en daarbij bijvoorbeeld letten op een aantal door hem genoemde omstandigheden van de verdachte, maar heeft dat niet onderzocht. De vraag is of dat een juiste veronderstelling was en is. Tevens kan men zich afvragen of het beeld dat wordt geschetst van de overwegend ‘magistratelijke’ officier nog actueel is. Van de Bunt sprak voor zijn onderzoek geen enkele officier van justitie die zichzelf een crimefighter noemde, het betrof dan altijd ‘enkele andere collega’s’ (1985: 13). Men beschouwde zichzelf graag als ‘genuanceerd’ aldus Van de Bunt; als terughoudend in strafrechtelijk optreden, daarbij zowel aan het algemeen belang denkend als aan het belang van de verdachte (1985: 124-125).

Volgens Van de Bunt stellen officieren van justitie meestal niet een specifiek belang voorop. Hij maakte mede daarom bij de conclusies die hij trok uit zijn onderzoek geen gebruik van de modellen van Packer. Evenmin maakte hij gebruik van de formele strafdoelen. Ook die bleken geen belangrijk oriëntatiepunt voor officieren te vormen, zoals Van de Bunt voorafgaand aan zijn veldwerk wel verwacht had. Uit zijn onderzoek bleek hem dat ‘situational constraints’ zoals een beperkt tijdsbestek, beslisbaarheid en werkovereenstemming met politie, collega’s en rechters, veelal van groter belang zijn bij de manier waarop ze hun werk doen en noemt hen daarom ‘werkers’, die zich op hun omstandigheden aanpassen (1985: 10-11).1

De ‘genuanceerdheid’ van de officier van justitie komt volgens Van de Bunt tot uiting in zijn afweging van ‘overwegingen ontleend aan het algemeen belang, zoals de maatschappelijke verontrusting, de ernst van het feit [en tevens] de doelmatigheid van het opleggen van straf en de teweeggebrachte schade [en] overwegingen die op de persoon van de verdachte betrekking hebben’ (1985: 49-50). De juridische kwalificatie speelt in alle gevallen een cruciale rol en indien nodig nemen in het onderzoek van Van de Bunt officieren van justitie ook de tijd om hierover een zorgvuldige beslissing te kunnen nemen.

Een indeling waarbij officieren zich verschillend oriënteren op formele strafdoelen, dan wel op due process waarden of op crime control waarden, heeft volgens Van de Bunt weinig betekenis. Hij ziet wel onderscheid tussen officieren die zich opstellen als ‘magistraat’ of als ‘ambtenaar’. Waarbij de ‘magistraat’ de boven de partijen en hun deelbelangen staande onpartijdige beslisser is (1985: 49) en de ‘ambtenaar’ in de eerste plaats ‘deel van de overheid is en [daarvan de] belangenbehartiger, d.w.z. partij in het geding’ (1985: 52). Een zekere afstandelijkheid, volgens Van de Bunt ook ten opzichte van collega’s, typeert de ‘magistraat’. De ‘ambtenaar’ is meegegaan in de in de jaren 1970 opgekomen ‘ontwikkeling van het OM tot beleidsvoerend orgaan, onder meer tot uiting [komend] in de formulering van vervolgings- en strafvorderingsrichtlijnen’ (1985: 14). Deze richtlijnen of beleidslijnen, welke binnen het OM zelf worden vastgesteld, zijn bedoeld om de beslissingsruimte van de individuele officier in te perken en de (indertijd) op grote schaal voorkomende verschillen tussen officieren van justitie tegen te gaan.2

Officieren van justitie voelen zich volgens Van de Bunt altijd gebonden aan de wet, echter ‘magistraten’ en ‘ambtenaren’ verschillen wel in hun oriëntatie op de (ongeschreven) rechtsbeginselen. De ‘magistraat’ is vooral gericht op ‘procedurele rechtsbeginselen die een autonome sfeer ten behoeve van onpartijdige oordeelsvorming creëren’ (1985: 49), terwijl de ‘ambtenaar’ meer is gericht op ‘het realiseren van onderlinge (rechts)gelijkheid in het nemen van beslissingen en het vergroten van de doelmatigheid van beslissingen, uiteraard met inachtneming van het wettelijk kader, de geldende rechtsspraak, etc.’ (1985: 51-52). Het zou gaan om oriëntatieverschillen tussen officieren van justitie onderling, die volgens Van de Bunt onvoldoende tot uitdrukking komen in het spanningsveld tussen due process en crime control.

De uitkomsten van het onderzoek van Van de Bunt zijn door Lindeman (2017) tegen het licht gehouden. Hoewel officieren van justitie volgens hem ruim dertig jaar later de rechten van de verdachte niet uit het oog zijn verloren en zich willen inzetten voor het algemene belang van de rechtsorde, wordt deze magistratelijke attitude van de officier van justitie ‘beknot door organisatorische en/of beleidsmatige factoren’ (2017: 256, zie ook hoofdstuk 1). In het proefschrift van Lindeman wordt Packer niet meer genoemd. Hij vraagt zich dan ook niet af wat de relatie is tussen crime control, due process en organisatorische of beleidsmatige factoren. Mogelijk kan hier op basis van dit onderzoek inzicht in worden verkregen.

De Keijser (2000) concludeert dat opvattingen van rechters over strafdoelen zich toepspitsen op twee dominante perspectieven: ‘hard aanpakken’ en ‘sociale constructie’ (p. 184).3 Opmerkelijk is dat deze perspectieven niet gefundeerd zijn in de klassieke filosofische rechtvaardigingen voor strafrechtelijk optreden (zie hierboven). Volgens De Keijser is de implicatie hiervan dat bijvoorbeeld een zware gevangenisstraf door rechters wordt gerechtvaardigd aan de hand van filosofisch zeer verschillende argumenten. Afschrikking, beveiliging, vergelding en herstel van de morele balans komen in het perspectief van ‘hard aanpakken’ in elkaars verlengde te liggen. Tegelijkertijd zorgt het perspectief van ‘sociale constructie’ er volgens De Keijser voor dat herstelrecht, een buitengerechtelijke mogelijkheid gericht op de relatie tussen slachtoffer en dader, en resocialisatie van de verdachte door middel van repressief optreden, door rechters toch als sterk vervlochten benaderingen worden gezien. Opnieuw worden strafrechtelijke reacties daardoor gerechtvaardigd aan de hand van filosofisch gezien verschillende argumenten. Overigens, zoals in voorgaand hoofdstuk vermeld, leverde zijn studie geen eenduidig verband op tussen (filosofische) rechtvaardigingen en doelen van straf en de straffen die in de praktijk worden opgelegd.

Schuyt (2009) concludeert na onderzoek dat in de huidige Nederlandse wetgeving strafdoelen niet zijn opgenomen als richtsnoer voor de strafvormende rechter. Zo blijft volgens haar ongewis welk doel een rechter met een bepaalde straf wil bereiken en blijft onduidelijk wat de werking van de strafdoelen bij de strafvorming is. Deze studie zal daarin geen opheldering geven, ook is niet het doel om het onderzoek van De Keijser over te doen. Gekeken wordt in hoeverre politiemensen, officieren van justitie en rechters verschillend tegen strafdoelen aankijken, zodat duidelijk wordt in welke mate de verschillende aan het strafrecht ten grondslag liggende waarden binnen de belangrijkste strafrechtelijke instituties worden vertegenwoordigd.

Zoals al eerder werd opgemerkt geven genoemde onderzoeken interessante aandachtspunten aan, maar is steeds de vraag in hoeverre opvattingen van politiemensen, officieren van justitie en rechters over het strafrecht in Nederland vandaag de dag overeenkomen met de hiervoor besproken onderzoeken.