I.3.4.1 Het initiatiefvoorstel-Schaepman

De eerste keer dat de Eerste Kamer een voorstel afwees was in 1887. Het ging hier om een interessant voorval. Het betrof hier initiatiefvoorstel van de katholieke voorman Herman Schaepman.1 Het lijkt alsof de Eerste Kamer hier voor het eerst van zich afbeet, maar niets is minder waar. Enige achtergrond is nodig om de reden van verwerping door de Eerste Kamer te kunnen begrijpen. Deze achtergrond was de politieke strijd om de gelijke overheidsfinanciering van bijzonder onderwijs en het algemeen kiesrecht. De regering had in 1885 dertien voorstellen ingediend waaronder voorstellen op het gebied van het kiesrecht en de onderwijsbepaling. De confessionele parlementariërs hanteerden een zogenaamde non-possumus-politiek: zij konden niet instemmen met voorstellen omtrent het kiesrecht, indien er niets gedaan zou worden aan de grondwettelijke onmogelijkheid van de financiering van het bijzonder onderwijs. In april 1886 volgden de stemmingen over het voorstel over het onderwijs. Een amendement-Mackay (ARP) beoogde een verdergaande grondwettelijke verankering van de financiering van bijzonder onderwijs. Dit amendement haalde het niet op 9 april 1886 (43 stemmen tegen en 42 voor). 2 Er was een duidelijke scheiding in de stemverhoudingen tussen liberalen en confessionelen. Een gewijzigd regeringsvoorstel met een mogelijkheid tot subsidiëring van bijzonder onderwijs ging voor de confessionelen niet ver genoeg en mocht verder niet baten.3 Minister Heemskerk besloot het regeringsvoorstel daarom in te trekken.4

Heemskerk bood na deze intrekking het ontslag aan van zijn kabinet. Koning Willem III was echter te ziek om tijdens deze kabinetscrisis kordaat op te treden. Heemskerk zelf legde daarom een formatieopdracht voor aan de rechterzijde. Heemskerk stelde bij deze opdracht de voorwaarde dat de overige herzieningsvoorstellen niet zouden worden ingetrokken. Deze opdracht legde ARP-voorman Mackay naast zich neer. Er was geen redden meer aan. De patstelling tussen de confessionelen en liberalen leidde uiteindelijk tot het falen van de herzieningsoperatie van Heemskerk. Er zat niets anders op dan een ontbinding van de Tweede Kamer. De verkiezingen van 1886 leidden tot winst van de liberalen (van 37 naar 47 zetels). Het kabinet-Heemskerk bleef vervolgens aan, want het had nog steeds een meerderheid. Destijds vervielen alle voorstellen door een ontbinding. Kortom, de voorstellen moesten opnieuw worden ingebracht.

Het kabinet-Heemskerk zag echter af van de indiening van het controversiële voorstel betreffende de financiering van bijzonder onderwijs. Pas hier komt het initiatiefvoorstel-Schaepman in beeld. Om de discussie betreffende het onderwijs nieuw leven in te blazen besloot Schaepman eind november 1886 een compromis per initiatiefvoorstel aan te bieden.5 De kern van het voorstel was dat de openbare scholen zodanig werden ingericht dat godsdienstige overwegingen niet werden gekrenkt en de lessen aan kinderen van onvermogenden uit publieke middelen zouden worden betaald. Het voorstel was controversieel, maar heropende een intensieve discussie in de Tweede Kamer. Er volgde een amendement van de liberaal Greeve.6 Dit amendement had het oogmerk om het voorstel van Schaepman te wijzigen om zo het grondwetsartikel betreffende het onderwijs te neutraliseren. Het amendement Greeve beoogde het begrip ‘openbaar’ te schrappen, opdat het onderwijs de zorg van de regering was en niet alleen het openbaar onderwijs. Dat amendement werd aangenomen met een minimale meerderheid (45-39).7 Vervolgens werd het geamendeerde voorstel van Schaepman op 6 juni 1887 aangenomen door de Tweede Kamer (43 stemmen voor en 40 tegen).8 Een compromis was in zicht, maar gelet op de eis van gekwalificeerde meerderheid in de tweede lezing bleef een grondwetsherziening nog steeds lastig haalbaar. Het voorstel dat aan de Eerste Kamer werd gezonden luidde als volgt:

De Eerste Kamer verwierp het voorstel over de controversiële onderwijskwestie. Deze verwerping had te maken met een nieuwe liberale interpretatie van de Grondwet van 1848.10 De dominante lezing van het eerste lid van het onderwijsartikel van 1848 was lange tijd dat uitsluitend het openbaar onderwijs in aanmerking kwam voor overheidsfinanciering. Immers, het openbare onderwijs was zorg der regering en niet het bijzonder onderwijs.11 Van deze dominante interpretatie stapten enkele liberale senatoren af, waardoor ook bijzondere vormen van onderwijs voor overheidsfinanciering in aanmerking kwamen. De meerderheid van de liberalen vond dat artikel 194 Gw (1848) subsidiëring van bijzonder onderwijs niet verbood. Heemskerk sloot zich hierbij aan. De Eerste Kamer verwierp op 8 augustus 1887 het voorstel met 27 stemmen tegen 11.12 Door de nieuwe visie op artikel 194 Gw (1848) was ook het argument voor de non-possumus-politiek ten aanzien van de grondwetsherziening weggenomen. Artikel 194 Gw (oud) liet immers financiering van bijzonder onderwijs toe. De patstelling tijdens deze grondwetsherzieningsprocedure was doorbroken. In het najaar van 1887 passeerden de overige herzieningsvoorstellen zonder veel moeite de tweede lezing, waaronder het door de liberalen zo gewenste caoutchouc-artikel.

Wat ik met deze wat langere uitweiding heb willen illustreren is dat de Eerste Kamer hier het initiatiefvoorstel verwierp omdat de Kamer het voorstel eigenlijk niet meer nodig achtte. De Eerste Kamer zag door de nieuwe interpretatie van de bestaande bepaling niet meer de noodzaak in van het voorstel.

Na de grondwetsherziening van 1887 verplaatste de strijd om de gelijke financiering van het bijzonder onderwijs en het kiesrecht zich naar de reguliere wetgever.