AB 2026/21:Misbruik van recht. Omgevingsrecht. De burgerlijke rechter kan een partij in een bestuursrechtelijke procedure de verplichting opleggen het beroep in te trekken omdat sprake is van misbruik van procesrecht. In kort geding heeft het gerechtshof kunnen oordelen dat geen sprake was van een kansloos en onevenredig beroep.

AB 2026/21

Misbruik van recht. Omgevingsrecht. De burgerlijke rechter kan een partij in een bestuursrechtelijke procedure de verplichting opleggen het beroep in te trekken omdat sprake is van misbruik van procesrecht. In kort geding heeft het gerechtshof kunnen oordelen dat geen sprake was van een kansloos en onevenredig beroep.

Documentgegevens:

HR 11-04-2025, ECLI:NL:HR:2025:560, m.nt. R. Stijnen

Instantie: Hoge Raad
Datum: 11 april 2025
Magistraten: Mrs. M.V. Polak, T.H. Tanja-van den Broek, H.M. Wattendorff, F.J.P. Lock, S.J. Schaafsma
Zaaknummer: 24/00491
Noot: R. Stijnen
Folio weergave: Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.
JCDI: JCDI:BSD40786:1
Vakgebied(en): Omgevingsrecht / Omgevingsvergunning
Vermogensrecht / Algemeen
Burgerlijk procesrecht / Algemeen
Bestuursprocesrecht / Algemeen
Bestuursprocesrecht / Beroep
Brondocumenten: ECLI:NL:HR:2025:560, Uitspraak, Hoge Raad, 11‑04‑2025
ECLI:NL:PHR:2024:1406, Conclusie, Hoge Raad (Parket), 20‑12‑2024
Beroepschrift, Hoge Raad, 13‑02‑2024
Wetingang: Art. 6 EVRM; art. 112 Gw; art. 3:13, 3:15 BW; art. 1:2, 8:26 Awb

Essentie

Misbruik van recht. Omgevingsrecht. De burgerlijke rechter kan een partij in een bestuursrechtelijke procedure de verplichting opleggen het beroep in te trekken omdat sprake is van misbruik van procesrecht. In kort geding heeft het gerechtshof kunnen oordelen dat geen sprake was van een kansloos en onevenredig beroep.

Samenvatting

Wat betreft de vraag of GEM c.s. bij de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in hun vorderingen op de grond dat aan hen bij de bestuursrechter een rechtsgang ter beschikking staat die voldoende rechtsbescherming biedt, is het volgende van belang.

Voor zover GEM c.s. niet hebben te gelden als belanghebbenden bij het besluit waarop de beroepsprocedure betrekking heeft, kunnen zij niet als partij tot de beroepsprocedure van de Stichting worden toegelaten (art. 1:2 lid 1 in verbinding met art. 8:26 lid 1 Awb). Hun staat in zoverre geen rechtsgang bij de bestuursrechter ter beschikking. Voor zover GEM c.s. wel als belanghebbenden hebben te gelden, biedt de rechtsgang bij de bestuursrechter hun in dit geval onvoldoende rechtsbescherming, omdat de bestuursrechter niet een gebod tot intrekking van het bij hem ingestelde beroep kan opleggen. Hierbij is van belang dat de vorderingen van GEM c.s. erop zijn gericht dat met het intrekken van het beroep de bestuursrechtelijke procedure op korte termijn eindigt en dat daarmee de omgevingsvergunningen (de primaire besluiten), eveneens op korte termijn, onherroepelijk worden. Daarin kan de rechtsgang bij de bestuursrechter niet in voldoende mate voorzien. De Awb bevat weliswaar regelingen die ertoe strekken dat de rechtbank in een bestuursrechtelijke beroepsprocedure sneller tot een uitspraak kan komen, ook in zaken waarin mogelijk misbruik van recht door het instellen van een (kansloos) beroep aan de orde is (zie art. 8:52, art. 8:54 lid 1, en art. 8:81 lid 2 Awb in verbinding met art. 8:86 lid 1 Awb), maar tegen een zodanige uitspraak staat verzet dan wel hoger beroep open (art. 8:55 lid 1 en art. 8:104 lid 1, aanhef en onder a en b, Awb). Daarnaast zouden GEM c.s. de bestuursrechter moeten verzoeken om in de gelegenheid te worden gesteld als partij aan het geding deel te nemen (art. 8:26 lid 1 Awb). Met de behandeling van een en ander is tijd gemoeid, gedurende welke tijd de bestuursrechtelijke procedure niet eindigt en de omgevingsvergunningen niet onherroepelijk worden.

Het oordeel van het hof dat niet kan worden gezegd dat dit standpunt kant noch wal raakt, komt erop neer dat het beroep van de Stichting niet evident kansloos is. Dat oordeel is niet onbegrijpelijk in het licht van de zojuist weergegeven stellingen van de Stichting, en, mede in aanmerking genomen dat het hier een kort geding betreft, voldoende gemotiveerd. Het hof behoefde niet uitdrukkelijk in te gaan op de door het onderdeel genoemde stellingen van GEM c.s., nu deze, indien juist, het standpunt van de Stichting nog niet evident onjuist maken.

Het hof heeft van belang geacht dat de Stichting een grondrecht uitoefent, dat van algemene bekendheid is dat bestuursrechtelijke procedures kunnen worden gevoerd over verleende (en nog niet onherroepelijke) vergunningen, dat onzekerheid over het moment waarop de desbetreffende vergunningen onherroepelijk worden daaraan inherent is, en dat GEM c.s. er dan ook niet zonder meer van mochten uitgaan dat de omgevingsvergunningen snel (…) onherroepelijk zouden worden en de daarop betrekking hebbende voorwaarde in de koop-/aanneemovereenkomsten en de hypotheekoffertes binnen de door hen gewenste periode zou worden vervuld. Hiermee heeft het hof zijn oordeel dat niet aannemelijk is dat de Stichting door het instellen van beroep tegen de beslissing op bezwaar het belang van GEM c.s. onevenredig schaadt, toereikend gemotiveerd, mede in aanmerking genomen dat het een kort geding betreft.

Partij(en)

Arrest in de zaak van:

1.: GEM Bloemendalerpolder C.V., te Amsterdam, hierna: GEM C.V.,
2.: GEM Bloemendalerpolder Beheer B.V., te Amsterdam, hierna: GEM Beheer,
3.: AM B.V., te Utrecht, hierna: AM,
4.: BVW Ontwikkeling V.O.F., te Rotterdam, hierna: BVW en gezamenlijk met GEM C.V., GEM Beheer en AM: GEM C.V. c.s.,
5.: Eiser 5,
6.: Eiseres 6,
7.: Eiser 7,
8.: Eiseres 8,

hierna gezamenlijk met eiser 5, eiseres 6 en eiser 7, eisers tot cassatie, hierna gezamenlijk: GEM c.s., advocaten: D.M. de Knijff en M.S. van der Keur,

tegen

Stichting Flora & Faunabescherming, te Weesp, verweerster in cassatie, hierna: de Stichting, advocaten: J.H.M. van Swaaij en R.J. ter Rele.

Uitspraak

1. Procesverloop

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar:

a.: het vonnis in de zaak C/15/326478 / KG ZA 22-129 van de voorzieningenrechter in de rechtbank Noord-Holland van 8 april 2022;
b.: het arrest in de zaak 200.311.249/01 KG van het gerechtshof Amsterdam van 19 december 2023.

GEM c.s. hebben tegen het arrest van het hof beroep in cassatie ingesteld.

De Stichting heeft een verweerschrift tot verwerping ingediend.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.

De conclusie van de Advocaat-Generaal G. Snijders strekt tot vernietiging en verwijzing van de zaak naar een ander hof.

De advocaten van de Stichting hebben schriftelijk op die conclusie gereageerd

2. Uitgangspunten en feiten

2.1

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan:

(i): De Stichting heeft blijkens haar statuten ten doel:

“Het behouden en verbeteren van de natuur, de leefomgeving, het milieu en de landschappelijke cultuurhistorische waarden in onder meer en met name Amsterdam Amstelland, gemeente Wijdemeren, gemeente Gooimeren, gemeente Weesp en omstreken in het algemeen en de bescherming van flora en fauna in vermelde gebieden en haar omgeving in het bijzonder en het verrichten van al hetgeen met het vorenstaande verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.”

(ii): GEM Beheer is beherend vennoot van GEM C.V., welke vennootschap in 2012 met onder andere de gemeente Weesp en de gemeente Gooise Meren (destijds gemeente Muiden) een uitvoeringsovereenkomst heeft gesloten voor de realisatie van de nieuwe woonwijk in de plaats (hierna ook: het project). Het project bestaat uit ongeveer 2.750 woningen, verdeeld over ongeveer 200 hectare woongebied (inclusief parken en waterpartijen) en 100 hectare natuurgebied.
(iii): De voor het project relevante bestemmingsplannen zijn in 2017 onherroepelijk geworden. Het exploitatieplan voor het project is eveneens onherroepelijk. Voor het project is een (totaal-)ontheffing verleend op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) ten behoeve van de uitvoering van werken en werkzaamheden.
(iv): De Stichting heeft in verband met het project diverse procedures gevoerd, onder meer over het ontbreken van ontheffingen op grond van de Wnb, de inhoud van verleende ontheffingen en handhaving van de daarbij gestelde voorwaarden. De ontheffingen op grond van de Wnb zijn inmiddels onherroepelijk, op één ontheffing voor enkele reststroken na.
(v): GEM C.V. is eigenaar van de voor de ontwikkeling van het project beoogde onroerende zaken. Haar activiteiten bestaan uit het ophogen van grote delen van het gebied, de aanleg van infrastructuur, een waterplas en groenvoorzieningen, het bouwrijp maken van bouwkavels en het inrichten van het natuurcompensatiegebied. GEM C.V. verkoopt en levert bouwrijpe kavels aan de ontwikkelaars (waaronder AM en BVW) ten behoeve van de ontwikkeling, verkoop en realisatie van de woningen en de centrumvoorzieningen.
(vi): Ongeveer 600 woningen zijn gerealiseerd en een groot aantal woningen is in aanbouw. Er zijn omgevingsvergunningen verleend en onherroepelijk geworden voor de bouw van in totaal 1.244 woningen. AM ontwikkelt fase 4B1 (92 grondgebonden woningen) en BVW ontwikkelt fase 5A1 west (65 grondgebonden woningen en vijf appartementen). GEM C.V. heeft de gronden van deze deelplannen opgehoogd en de bouwkavels bouwrijp gemaakt.
(vii): AM en BVW hebben met betrekking tot de 162 woningen en appartementen voor fasen 4B1 en 5A1 west met onder meer eisers koop- en aannemingsovereenkomsten gesloten onder de opschortende voorwaarde dat binnen negen maanden een onherroepelijke omgevingsvergunning (met formele rechtskracht) is verkregen. De kopers van deze 162 woningen hebben hypotheekoffertes verkregen van diverse banken voor de financiering van de koop- en aanneemsom. De hypotheekoffertes hebben een bepaalde geldigheidsduur, die voor het merendeel eindigde in maart, april of mei 2022. In de hypotheekoffertes is een onherroepelijke omgevingsvergunning als eis gesteld voor het verlenen van financiering.
(viii): Op 26 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weesp omgevingsvergunningen verleend aan AM voor het realiseren van 92 nieuwbouwwoningen (fase 4B1) en aan BVW voor het realiseren van 65 grondgebonden woningen en vijf appartementen (fase 5Al west) (hierna: de omgevingsvergunningen).
(ix): In de omgevingsvergunningen is opgenomen dat voor het bouwen van woningen art. 4 van het exploitatieplan relevant is. Daarin is in art. 4.3 bepaald, kort gezegd, dat de ontwikkeling van groengebieden parallel dient plaats te vinden aan de ontwikkeling van woongebieden. In de omgevingsvergunningen staat dat aan deze voorwaarde is voldaan, met de volgende motivering:

“De realisatie van een grote oppervlakte natuur/groen ten noorden/westen van de woongebieden is in ontwikkeling en deels gereed. De ontwikkeling loopt hiermee parallel aan de ontwikkeling van de woongebieden.”

(x): Op 6 december 2021 heeft de Stichting bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunningen. Op 21 januari 2022 heeft een hoorzitting plaatsgehad naar aanleiding van dit bezwaar. Bij beslissing op bezwaar van 14 februari 2022 (hierna: de beslissing op bezwaar) heeft het college de bezwaren van de Stichting ongegrond verklaard. Voor de motivering van dit besluit heeft het college verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie waarin deze adviseert:

“dat de verleende vergunningen in heroverweging in stand blijven onder herstel van het geconstateerde gebrek, dat in de beslissing op bezwaar expliciet wordt verwezen naar het bodemonderzoek uit 2006 als grondslag voor de vergunning. Daarnaast adviseert de commissie om een extra voorwaarde in de vergunning op te nemen, waarin staat dat minimaal twee weken voor aanvang van de bouwwerkzaamheden, een verklaring van de omgevingsdienst dient te zijn ontvangen, waarin staat dat de met zand opgehoogde grond geschikt is voor het beoogde gebruik.”

(xi): Zowel GEM C.V. c.s. als een aantal kopers van de vergunde woningen, onder wie eisers, hebben de Stichting in februari en maart 2022 gevraagd in overleg te treden. Op 4 februari 2022 hebben GEM C.V. c.s. een schenking aangeboden van € 25 per woning (in totaal € 70.000) aan het Aankoopfonds van natuurmonumenten voor het project ‘Schil Naardermeer’ als het bezwaar van de Stichting tegen de omgevingsvergunningen zou worden ingetrokken. De kopers hebben daarbij gewezen op de grote impact op hun gezinsleven en de voor hen schadelijke gevolgen van vertraging van de bouw. Dat heeft niet geleid tot overleg dan wel overeenstemming over een gezamenlijke oplossing.
(xii): De Stichting heeft op 22 maart 2022 bij de rechtbank Amsterdam beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar.

2.2

In dit kort geding vorderen GEM c.s., samengevat en voor zover in cassatie nog van belang, de Stichting te gebieden het hiervoor in 2.1 onder (xii) bedoelde beroep tegen de beslissing op bezwaar in te trekken. Daaraan leggen zij ten grondslag dat de Stichting met het instellen van dat beroep misbruik van (proces)recht maakt en onrechtmatig jegens hen handelt.

2.3

De voorzieningenrechter1. heeft, kort gezegd, de Stichting geboden het beroep in te trekken. Ter uitvoering van dit vonnis heeft de Stichting haar beroep tegen de beslissing op bezwaar ingetrokken.

2.4

Het hof2. heeft het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigd en de vorderingen van GEM c.s. alsnog afgewezen.

Over de ontvankelijkheid van GEM c.s. heeft het hof het volgende overwogen:

“4.4

Grief 1 richt zich tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat [GEM c.s.] in hun vorderingen kunnen worden ontvangen. Deze grief slaagt niet. Voor zover in hoger beroep van belang strekken de vorderingen van [GEM c.s.] ertoe te bewerkstelligen dat de door de Stichting gestarte beroepsprocedure bij de bestuursrechter met betrekking tot de omgevingsvergunningen op zeer korte termijn (onmiddellijk) eindigt. [GEM c.s.] kunnen via de bestuursrechtelijke weg niet een resultaat bereiken dat vergelijkbaar is met wat zij in dit kort geding vorderen. Daargelaten de vraag of de bestuursrechtelijke weg openstaat voor de kopers, staat ook bij een snelle uitspraak in beroep, bijvoorbeeld met vereenvoudigde afdoening (artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht (…)) of met ‘kortsluiting’ in een voorlopige voorziening, verzet dan wel hoger beroep open en worden de omgevingsvergunningen pas onherroepelijk als de verzets- of beroepstermijn van zes weken onbenut verstrijkt of als op het verzet respectievelijk het hoger beroep is beslist. Voor de ontvankelijkheid is niet van belang dat de extra grote urgentie om onherroepelijkheid van de omgevingsvergunning te willen laten ontstaan is veroorzaakt door toedoen van [GEM c.s.] zelf, zoals de Stichting betoogt. Dat doet er immers niet aan af dat op deze zeer korte termijn via de bestuursrechtelijke weg niet kan worden bereikt wat via de civielrechtelijke weg in beginsel wel kan.”

Vervolgens heeft het hof beoordeeld of voorshands kan worden aangenomen dat de Stichting misbruik van (proces)recht heeft gemaakt door tegen beter weten in een kansloos beroep in te stellen tegen de beslissing op bezwaar (rov. 4.8.1–4.8.5):

“4.8.1

Blijkens haar statuten zet de Stichting zich in voor behoud en verbetering van de natuur en ook — onder meer — voor de leefomgeving en de bescherming van flora en fauna binnen haar werkgebied. Vaststaat dat de Stichting eerder bestuursrechtelijke procedures heeft gevoerd in verband met het project. Niet in geschil is dat dit de eerste procedure van de Stichting is tegen omgevingsvergunningen (voor de activiteit ‘bouwen’). De Stichting heeft de omgevingsvergunningen aangevochten aan de hand van het toepasselijke toetsingskader. Zij heeft onder meer bestreden dat is voldaan aan de aan de omgevingsvergunningen verbonden voorwaarde van parallelle ontwikkeling van woningbouw en groenvoorzieningen.

De bezwaarschriftencommissie heeft de Stichting gehoord op haar bezwaar, wat betekent dat niet is gekozen voor de weg van artikel 7:3 (onder b) Awb welk artikel de mogelijkheid biedt om af te zien van het horen van een belanghebbende indien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.

De bezwaarschriftencommissie achtte de bezwaren van de Stichting over de bodemrapportage steekhoudend en heeft geadviseerd om de omgevingsvergunningen aan te passen. Uit het advies volgt voorts dat een ander volgens deze commissie eveneens steekhoudend bezwaar van de Stichting hangende de bezwaarprocedure is hersteld. Aan de bezwaren van de Stichting is niet volledig tegemoetgekomen; in het bijzonder is het bezwaar over het niet voldoen aan de in het exploitatieplan voor het verlenen van een omgevingsvergunning gestelde eis van parallelle ontwikkeling van woningbouw en ontwikkeling van groenvoorzieningen niet gehonoreerd.

4.8.2

Gezien het hiervoor weergegeven verloop van de bestuursrechtelijke procedure van de Stichting tegen de omgevingsvergunningen, kan niet worden gezegd dat de Stichting tegen beter weten in een kansloze procedure tegen deze vergunningen aan het voeren was, die niets van doen heeft met haar statutaire doelstelling. Uit de partijdiscussie over de kans van slagen van het beroep volgt dat verschil van inzicht bestaat tussen GEM c.s. en eisers enerzijds en de Stichting anderzijds in het bijzonder over de uitleg en de invulling van de in het exploitatieplan voor het verlenen van een omgevingsvergunning gestelde eis van parallelle ontwikkeling van woningbouw en groenvoorzieningen.

Onvoldoende aannemelijk is dat het standpunt van de Stichting daarover kant noch wal raakt. Daarom kan niet voorshands worden aangenomen dat de Stichting tegen beter weten in een kansloos beroep heeft ingesteld.

4.8.3

Het hof neemt veronderstellenderwijs aan dat GEM c.s. de door hen gestelde hinder en nadelen ondervinden als gevolg van het beroep van de Stichting met betrekking tot de omgevingsvergunningen omdat de voorwaarde van een onherroepelijke omgevingsvergunning in de koop-/aanneemovereenkomsten en de door de kopers verkregen hypotheekoffertes daardoor niet (snel, in maart/april 2022) in vervulling kon gaan. Het hof neemt eveneens veronderstellenderwijs aan dat dit voor de kopers potentieel zeer verstrekkende gevolgen kon meebrengen, onder meer omdat een aantal van hen vanwege de stijgende hypotheekrente de financiële lasten van de aangekochte woning niet meer of moeilijk zou kunnen dragen.

4.8.4

Terecht staat niet ter discussie dat de Stichting bij de uitoefening van haar procesbevoegdheid belangen van derden niet geheel uit het oog mag verliezen. Onvoldoende aannemelijk is echter dat het belang van GEM c.s. om te worden gevrijwaard van de hiervoor genoemde hinder en nadelen zodanig onevenredig wordt geschaad door het instellen van beroep dat de Stichting deze bevoegdheid niet in redelijkheid kon uitoefenen. Het hof neemt hierbij in aanmerking dat het gaat om de uitoefening van een grondrecht door de Stichting. Het moet voorts als een feit van algemene bekendheid worden verondersteld dat bestuursrechtelijke procedures kunnen worden gevoerd over verleende (en nog niet onherroepelijke) vergunningen. Daaraan inherent is onzekerheid over het moment waarop de desbetreffende vergunningen onherroepelijk worden. Onder de gegeven omstandigheden konden GEM c.s. dus niet zonder meer ervan uitgaan dat de omgevingsvergunningen snel (in maart/april 2022) onherroepelijk zouden worden en dat de daarop betrekking hebbende voorwaarde in de koop-/aanneemovereenkomsten en de hypotheekoffertes binnen de door hen gewenste periode zou worden vervuld. De enkele aanname dat beroep niet in de lijn der verwachting lag omdat de Stichting eerder niet had geprocedeerd tegen omgevingsvergunningen (voor de activiteit ‘bouwen’) en andere partijen zich niet (of nauwelijks) in rechte in het project hebben gemengd, is daarvoor onvoldoende.

4.8.5

Onvoldoende aannemelijk is voorts dat de Stichting haar bevoegdheid om de omgevingsvergunningen aan te vechten en beroep in te stellen ‘uit frustratie’ heeft gebruikt met geen ander doel dan GEM c.s. te schaden en de bouw te vertragen en daarmee met een ander doel dan waarvoor zij is verleend, zoals GEM c.s. en eisers stellen en de Stichting gemotiveerd betwist. Voorshands volgt dit niet uit de afwijzing van het voorstel van 4 februari 2022 van GEM c.s. van een schenking voor het project ‘Schil Naardermeer’ onder de voorwaarde dat de Stichting het bezwaar tegen de omgevingsvergunning zou intrekken en evenmin uit het verloop van de procedure van de Stichting tegen de omgevingsvergunningen, het aantal eerder gevoerde procedures (17, een optelsom van de procedures bij de rechtbank en hoger beroepsprocedures bij de Afdeling) en de uitkomst daarvan (vrijwel steeds ongegrondverklaring van het beroep), het feit dat de Stichting en haar bestuurders beter dan de gemiddelde burger zijn ingevoerd in de materie en de hinder en nadeel die GEM c.s. onbetwist kunnen ondervinden als gevolg van het door de Stichting ingestelde beroep. Deze gedragingen en omstandigheden geven naar het voorlopig oordeel van het hof onvoldoende althans niet op onmiskenbare wijze blijk van kwade trouw aan de zijde van de Stichting. Dat geldt zowel indien deze factoren op zichzelf worden bezien als in onderling verband.”

3. Beoordeling van het middel

3.1

Hoewel in cassatie niet wordt opgekomen tegen het oordeel van het hof (in rov. 4.4) dat GEM c.s. ontvankelijk zijn in hun vorderingen, ziet de Hoge Raad aanleiding het volgende voorop te stellen over de bevoegdheid van de burgerlijke rechter om kennis te nemen van het geschil tussen GEM c.s. en de Stichting, en over de ontvankelijkheid van GEM c.s. in hun vordering bij de burgerlijke rechter.

3.2

De burgerlijke rechter is op grond van art. 112 lid 1 Grondwet bevoegd om van alle geschillen betreffende burgerlijke rechten kennis te nemen. Wanneer een andere rechter bevoegd is kennis te nemen van een geschil, doet dat op zichzelf niet af aan deze bevoegdheid van de burgerlijke rechter. Wel dient de burgerlijke rechter de eiser of verzoeker niet-ontvankelijk te verklaren in zijn vordering of verzoek als de rechtsgang bij die andere rechter ter zake van het geschil voldoende rechtsbescherming biedt.3.

3.3

GEM c.s. hebben aan hun vordering ten grondslag gelegd dat de Stichting misbruik maakt van (proces)recht door beroep in te stellen bij de bestuursrechter en daardoor onrechtmatig jegens hen handelt. Daarmee is het geschil tussen GEM c.s. en de Stichting een geschil betreffende burgerlijke rechten, waarvan de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen.

3.4.1

3.4.2

3.5

Onderdeel 2.3 van het middel is gericht tegen het oordeel van het hof in rov. 4.8.2 dat tussen partijen een verschil van inzicht bestaat over in het bijzonder de uitleg en invulling van de eis van parallelle ontwikkeling (zie hiervoor in 2.1 onder (ix)) en dat onvoldoende aannemelijk is dat het standpunt van de Stichting daarover kant noch wal raakt. Het onderdeel klaagt dat dit oordeel onbegrijpelijk is onder meer omdat het hof niet kenbaar aandacht heeft besteed aan de — volgens het onderdeel essentiële — stelling van GEM c.s. dat de Stichting uitgaat van een onjuist begrip van de verplichting tot parallelle ontwikkeling van groenvoorzieningen en woongebieden zoals vervat in art. 4.3 van het exploitatieplan. Het onderdeel wijst onder meer erop dat GEM c.s. daartoe hebben aangevoerd dat, anders dan de Stichting heeft betoogd, het vereiste van parallelle ontwikkeling niet inhoudt dat groenvoorzieningen “gerealiseerd moeten zijn”, maar slechts dat zij in ontwikkeling moeten zijn gebracht.

3.6

Het onderdeel faalt.

Het standpunt van de Stichting komt er, samengevat, op neer dat de strekking van het exploitatieplan is dat groenvoorzieningen en woongebieden gelijktijdig (parallel) gerealiseerd worden en dat de verplichting tot parallelle ontwikkeling (zie hiervoor in 2.1 onder (ix)) in het licht van die strekking moet worden begrepen. De Stichting heeft in dit verband gewezen op de toelichting op art. 4 van het exploitatieplan, waaruit volgens de Stichting volgt dat in het exploitatieplan regels zijn opgenomen om te verzekeren dat de realisering van groen- en watervoorzieningen parallel loopt met de realisering van woongebieden, en dat het tijdig realiseren van binnenstedelijk groen van belang is voor de biodiversiteit, luchtkwaliteit, waterberging en verkoeling op warme dagen. Nu de realisatie van die voorzieningen ver achterblijft bij die van woongebieden, is volgens de Stichting niet voldaan aan de eis van parallelle ontwikkeling. Daarnaast heeft de Stichting betoogd dat de eisen van het exploitatieplan aansluiten op de eisen die voortvloeien uit de ontheffingen die op grond van de Wnb zijn verleend, wat volgens haar betekent dat de te realiseren groen- en watervoorzieningen dienen te voldoen aan de voorschriften uit die ontheffingen, die ook vereisten bevatten over de realisatie van groen- en watervoorzieningen.

3.7

Onderdeel 3.3 keert zich tegen het oordeel van het hof in rov. 4.8.4 dat onvoldoende aannemelijk is dat het belang van GEM c.s. zodanig onevenredig wordt geschaad dat de Stichting haar bevoegdheid in redelijkheid niet kon uitoefenen. Dit oordeel is volgens het middel onvoldoende gemotiveerd omdat het hof onder meer niet ingaat op de stelling dat de Stichting het vereiste van parallelle ontwikkeling van groenvoorzieningen en woongebieden zelfstandig kon doen handhaven door het indienen van een daartoe strekkend handhavingsverzoek en het daarvoor dus niet nodig was om beroep in te stellen tegen de beslissing op bezwaar.

3.8

Deze klacht slaagt evenmin. Het hof heeft van belang geacht dat de Stichting een grondrecht uitoefent, dat van algemene bekendheid is dat bestuursrechtelijke procedures kunnen worden gevoerd over verleende (en nog niet onherroepelijke) vergunningen, dat onzekerheid over het moment waarop de desbetreffende vergunningen onherroepelijk worden daaraan inherent is, en dat GEM c.s. er dan ook niet zonder meer van mochten uitgaan dat de omgevingsvergunningen snel (in maart/april 2022) onherroepelijk zouden worden en de daarop betrekking hebbende voorwaarde in de koop- /aanneemovereenkomsten en de hypotheekoffertes (zie hiervoor in 2.1 onder (vii)) binnen de door hen gewenste periode zou worden vervuld. Hiermee heeft het hof zijn oordeel dat niet aannemelijk is dat de Stichting door het instellen van beroep tegen de beslissing op bezwaar het belang van GEM c.s. onevenredig schaadt, toereikend gemotiveerd, mede in aanmerking genomen dat het een kort geding betreft. Het hof behoefde daartoe niet met zoveel woorden in te gaan op de stelling van GEM c.s. dat de Stichting het vereiste van parallelle ontwikkeling van groenvoorzieningen en woongebieden zelfstandig kon doen handhaven door het indienen van een daartoe strekkend handhavingsverzoek en het daarvoor dus niet nodig was om beroep in te stellen tegen de beslissing op bezwaar.

3.9

De overige klachten van het middel kunnen evenmin tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).

4. Beslissing

De Hoge Raad:

—: verwerpt het beroep;
—: veroordeelt GEM c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Stichting begroot op € 873 aan verschotten en € 2.200 voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien GEM c.s. deze niet binnen veertien dagen na heden hebben voldaan.

Noot

Auteur: R. Stijnen

Inleiding

1.

Het Weespersluis-arrest van de Hoge Raad van 11 april 2025 gaat over de vraag of de burgerlijke rechter een partij in een bestuursrechtelijke omgevingszaak kan bevelen het beroep in te trekken omdat sprake is van misbruik van (proces)recht. Dit arrest is niet alleen van groot belang voor de theorievorming over de taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke (rest)rechter en de rol van het leerstuk over misbruik van recht in dit verband, maar ook voor de rechtspraktijk. Met betrekking tot dit laatste merk ik alvast op dat de uitkomst in deze zaak mede samenhangt met de noodzakelijke insteek van een kort geding en de beperkte toetsing in cassatie. Hoewel ik moet toegeven dat deze noot voor AB vanwege andere schrijfklussen rijkelijk laat komt, is wellicht een voordeel daarvan dat dit mij in staat stelt een blik te werpen op eerdere noten bij dit arrest (o.a. Keus in NJ 2025/244, Schlössels in O&A 2025/24 en Van der Veen in Gst. 2025/127) en een artikel hierover (C.M.H. Wildeboer Schut & T.E.P.A. Lam, ‘Hoe zit het ook alweer met … versnelling van de woningbouwopgave? Niet de rechter, maar de wetgever aan zet’, Bb 2025/76).

2.

Even vooraf: Met toepassing van art. 3:13 en 3:15 BW kan zowel binnen als buiten het vermogensrecht misbruik van recht worden tegengeworpen aan natuurlijke personen en entiteiten. In het tweede lid van art. 3:13 BW is bepaald wanneer van misbruik onder meer sprake is. Dit is het geval indien de bevoegdheid wordt gebruikt enkel om een ander te schaden, indien de bevoegdheid wordt gebruikt met een ander doel dan waarvoor die is verleend of indien men in redelijkheid niet de bevoegdheid kan uitoefenen vanwege onevenredigheid tussen het belang daarbij en het belang dat erdoor wordt geschaad. In mijn bijdrage ‘Het veelkoppige monster: misbruik van (proces)recht in het bestuursrecht’, NTB 2025/255, heb ik uiteengezet dat in de bestuursrechtspraak een tendens zichtbaar is om niet steeds kwade trouw (misbruik in de heavy-variant) als toetsingsmaatstaf te hanteren, maar met name ook bij de genoemde onevenredigheid misbruik aan te nemen, wat ik misbruik in de semiheavy-variant noem. Hierbij kan worden gedacht aan de evidente kansloosheid van de zaak, de onevenredigheid tussen het met de aanvraag of rechtsmiddel gediende belang en de belasting voor het betrokken bestuursorgaan of een combinatie van beide factoren (bijv. ABRvS 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1731; ABRvS 27 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4723, AB 2024/53, m.nt. R. Stijnen; ABRvS 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2897, JB 2024/162, m.nt. P.A. Willemsen en ABRvS 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:542, AB 2025/153, m.nt. R. Stijnen). Voor de zware gevallen van misbruik wordt nog wel kwade trouw als maatstaf gehanteerd (bijv. ABRvS 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3447, AB 2025/307, m.nt. C.N. van der Sluis & R.T. Dieters). En daarnaast is (of was) er nog de light variant voor openbaarmakingsverzoeken inzake verkeersboetes en aanverwante kwesties (laatstelijk ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2061, AB 2023/191, m.nt. P.J. Stolk).

De zaak in het kort

3.

De situatie in de voorliggende zaak is in het kort als volgt. De Stichting Flora & Faunabescherming (in feite een echtpaar) probeert met alle macht te voorkomen dat een projectontwikkelaar gefaseerd de nieuwe woonwijk Weespersluis ontwikkelt, die voorziet in de bouw van 2750 woningen in de Bloemendalerpolder te Weesp. De noodzakelijke bestemmingsplannen zijn in 2017 onherroepelijk geworden en ook is een groot aantal omgevingsvergunningen onherroepelijk verleend. In deze fase gaat het nog om de omgevingsvergunningen voor de bouw van 162 woningen. De projectontwikkelaar GEM (een consortium van vennootschappen), de kopers en het college van burgemeester en wethouders worden er dusdanig moe van dat ook dit deelproject door de stichting wordt opgehouden ondanks gunstige uitspraken van de bestuursrechter, dat GEM, gevolgd door een aantal kopers, de stichting daagt in een civiel geding. Daarbij speelt mee dat de hypotheekoffertes dreigen te vervallen indien de omgevingsvergunningen niet snel onherroepelijk worden. De stichting was wel enig wisselgeld geboden door groenvoorzieningen en kon ook vragen om handhaving indien dat nevenproject niet snel genoeg van de grond zou komen, maar de stichting bleef onverminderd iedere omgevingsvergunning aanvechten.

4.

De voorzieningenrechter had begrip voor GEM en de kopers, en beval de stichting haar beroepen in te trekken, omdat de stichting misbruik van recht maakt (Rb. Noord-Holland (vzr.) 8 april 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:3145, AB 2022/278, m.nt. R. Ortlep, JB 2022/96, m.nt. R.J.N. Schlössels, Gst. 2022/113, m.nt. L.M. Koenraad, BR 2022/49, m.nt. C.A.H. van de Sanden). Ook het gerechtshof achtte het in hoger beroep mogelijk dat de burgerlijke rechter zou beslissen dat lopende beroepen worden ingetrokken, maar vond niet dat de stichting misbruik van recht had gemaakt met haar procedures bij de bestuursrechter (Hof Amsterdam 19 december 2023, ECLI:NL:GHAMS:2023:3449). De A-G verwijst de forse kritieken vanuit de wetenschap op het vonnis van de voorzieningenrechter naar de prullenmand (Concl. A-G Snijders 20 december 2024, ECLI:NL:PHR:2024:1406). Indien de gezinnen moeten wachten op het oordeel van de Afdeling, komt de stichting uitsluitend door haar vertragingstactiek als winnaar uit de bus en staan de jonge gezinnen die hun vorige woning reeds hadden verkocht op straat. De gang naar de bestuursrechter vormt hier dus geen alternatief. Voorts concludeert de A-G dat kansloos werd doorgeprocedeerd door de stichting, omdat de stelling van de stichting dat woongebieden en groenvoorzieningen parallel moeten worden gerealiseerd, onmiskenbaar niet juist is. Volgens de A-G doet zich de hiervoor genoemde onevenredigheid voor. De Hoge Raad is het met Snijders eens dat de gang naar de bestuursrechter geen alternatief vormt, maar oordeelt voorts terughoudend dat het hof als kortgedingrechter heeft kunnen oordelen dat door de stichting niet kansloos werd doorgeprocedeerd en dat de belangen van de overige spelers niet onevenredig werden geschaad door het procederen door de stichting.

Competentieverdeling en kritiek op ingrijpen burgerlijke rechter

5.

Uit art. 112 lid 1 Grondwet volgt dat aan de rechterlijke macht is opgedragen de berechting van geschillen over burgerlijke rechten en over schuldvorderingen. De bevoegdheid van de burgerlijke rechter wordt bepaald door de eis van degene die de vordering instelt (de objectum litis-leer). Als deze eis betrekking heeft op zijn burgerlijke rechten of strekt tot afdwinging van een schuldvordering, dan is de bevoegdheid van de burgerlijke rechter gegeven (HR 31 december 1915, ECLI:NL:HR:1915:AG1773, NJ 1916, p. 407 (Guldemond/Noordwijkerhout; zie ook daarover M.J.O. Copier & L.J.M. Timmermans, ‘De burgerlijke rechter in het publiekrecht. Verslag symposium en boekpresentatie van 17 december 2015’, NTB 2016/3). De burgerlijke rechter als restrechter gaat niet over één nacht ijs. Dit zien we bijvoorbeeld indien wordt aangevoerd dat een regeling of een besluit een onrechtmatige daad door de overheid oplevert. Volgens vaste rechtspraak dient de burgerlijke restrechter — net als de strafrechter — uitspraken van de bestuursrechter over de (on)verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften te volgen en de rechtskracht van een (nog) niet vernietigt besluit in beginsel tot uitgangspunt te nemen (vgl. HR 27 november 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH2162, RF 2010/13 (World Online), punt 4.38.2; HR 24 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:1128, RF 2015/76, punt 3.3.4 en HR 12 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1621, AB 2025/29, m.nt. R. Stijnen, punt 2.5.1). Mij lijkt de rechtseenheid dus niet ineens in het geding indien de restrechter zich — mits met de nodige terughoudendheid — beweegt op het terrein van de bestuursrechter. Het komt er op neer dat de burgerlijke rechter die intervenieert in een bestuursrechtelijke procedure, dit met de bril van de bestuursrechter dient te doen. Die bril dient hij natuurlijk niet teveel op te zetten, het gaat om de situatie dat de burgerlijke rechter als restrechter wordt bevraagd en (op dat moment) geen bestuursrechtelijke rechtsgang open staat waarin hetzelfde kan worden bereikt (vgl. HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314, AB 2011/11, m.nt. G.A. van der Veen). Daarbij geldt dat de burgerlijke restrechter niet een andere rechter kan voorschrijven hoe die zijn procedure voert (HR 28 september 2018, ECLI:NL:HR:2018:1806, NJ 2019/413, m.nt. H.B. Krans & T. Kooijmans en HR 1 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1560, NJ 2025/27).

6.

In dit geval gaat het om een gebod aan een private rechtspersoon om een lopende bestuursrechtelijke procedure te staken. Het gaat dan om een driehoeksverhouding. Dat is al eens eerder voorgekomen (Rb. Noord-Nederland 26 juni 2020, ECLI:NL:RBNNE:2020:2258, AB 2020/305, m.nt. T. Barkhuysen & L.M. Koenraad). We zien ook dat de overheid met succes een procedeerverbod kan afdwingen bij de burgerlijke rechter. Indien een persoon continu misbruik van recht maakt dan kan via de burgerlijke rechter worden afgedwongen dat de veelprocedeerder in kwestie de kwantiteit van zijn schrijfsels beperkt of dat hij alleen nog via een advocaat beroepen instelt en communiceert met de griffie. Bij niet naleven worden dwangsommen verbeurd of volgt zelfs lijfsdwang (bijv. Hof Den Haag 28 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:75, AB 2014/197, m.nt. R. Stijnen; Hof Den Haag 7 juni 2016, ECLI:NL:GHDHA:2016:1526, NJF 2016/308 en Rb. Oost-Brabant (vzr.) 4 september 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:5569, AB 2025/308, m.nt. C.N. van der Sluis & R.T. Dieters). Ik zie geen wezenlijk verschil tussen deze rechtspraak en het door de burgerlijke rechter gebieden een lopend beroep in te trekken. Wel zijn de concrete gevolgen verschillend. Wanneer de burgerlijke rechter aan een persoon een verbod oplegt om bijvoorbeeld meer dan 10 brieven per maand naar een bestuursorgaan te schrijven, dan laat dit onverlet dat de bestuursrechter bij ieder beroep zelfstandig zal moeten nagaan of sprake is van misbruik, maar hij mag daarbij vanwege het eerdere oordeel van de burgerlijke rechter wel behoudens contra-indicaties misbruik veronderstellen (bijv. ABRvS 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3834, AB 2016/162, m.nt. T. Barkhuysen & L.M. Koenraad en CRvB 12 april 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:880, USZ 2022/157, m.nt. R. Stijnen, punt 4.13). Wanneer de burgerlijke rechter in een kort geding beveelt de beroepsprocedure in te trekken is het einde oefening. Indien zo’n vonnis in hoger beroep sneuvelt, dan is het echter verdedigbaar om bij het opnieuw instellen van het beroep de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten (art. 6:11 Awb). Maar ook kan de stichting wellicht verzoeken om handhaving van voorschriften. Zie daarover verderop.

7.

Net als de twee feitenrechters schrijft A-G Snijders in zijn conclusie dat in de voorliggende zaak een taak ligt voor de burgerlijke rechter. Maar vrij prikkelend overweegt Snijders in dit verband dat de vraag waar het in een geding als het onderhavige om gaat — anders dan de door hem aangehaalde critici (onder wie Schlössels en Koenraad) lijken te menen — niet is of het instellen van beroep misbruik van bevoegdheid oplevert jegens het bestuursorgaan of jegens de bestuursrechter, maar of sprake is van misbruik van bevoegdheid jegens derden, zoals in dit geval GEM c.s., die door het instellen van het beroep worden geraakt. Dat zijn volgens de A-G geschillen tussen burgers onderling, die geheel of in de eerste plaats door het burgerlijk recht worden beheerst. Reeds daarom zou volgens de A-G de toegang via art. 112 Grondwet zijn geborgd. In dit verband maakt Snijders een vergelijking met de situatie dat een onherroepelijke vergunning niet vrijwaart voor privaatrechtelijke aansprakelijkheid (bijv. HR 21 oktober 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT8823, NJ 2006/418, m.nt. C.J.H. Brunner). Schlössels is niet overtuigd. Hij wijst in zijn noot in O&A 2025/24 erop dat het instellen van beroep bij de bestuursrechter het uitoefenen van een bestuursrechtelijke rechtshandeling betreft die exclusief in dienst staat van het activeren van de bestuursrechtelijke beroepsgang. De beantwoording van de vraag of deze bevoegdheid onrechtmatig wordt uitgeoefend, is dermate nauw verweven met de bestuursrechtelijke rechtsbescherming dat de auteur weinig of geen ruimte ziet voor een aanvullende onrechtmatigheidsbeoordeling buiten het specifieke oordeel over (evident) misbruik door de bestuursrechter. Ik twijfel. Voor Schlössels standpunt spreekt inderdaad dat de civiele rechter wordt gevraagd om te oordelen of sprake is van misbruik in een bestuursrechtelijke procedure. Het is echter een grijs gebied, omdat sprake is van een driekhoeksrelatie: de ene burger heeft last van de andere burger die procedeert tegen de aan hem verleende vergunning. Wel volg ik Schlössels en anderen dat de burgerlijke rechter hier op de stoel van de bestuursrechter belandt, maar dit is niet per definitie ongewenst, want in een zaak als deze noodzakelijk. En daarbij dient de burgerlijke rechter — zoals gezegd — de bril van de bestuursrechter op te zetten.

8.

In het hier opgenomen arrest is de Hoge Raad het met de feitenrechters en de A-G eens dat sprake is van een ontvankelijke vordering bij de burgerlijke rechter van GEM c.s. Mochten GEM c.s. geen belanghebbenden zijn bij het besluit waarop de beroepsprocedure van de stichting ziet, dan kunnen zij in dat geding niet als partij worden toegelaten. Dat betekent dat zij in dat geval uitsluitend bij de burgerlijke rechter terecht kunnen (vgl. HR 3 februari 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU3253, AB 2006/225, m.nt. G.A. van der Veen). Als GEM c.s wel belanghebbende zijn, dan biedt het bestuursrecht evenmin soelaas volgens de Hoge Raad. Hij wijst er op dat de Awb weliswaar regelingen bevat die ertoe strekken dat de rechtbank in een bestuursrechtelijke beroepsprocedure sneller tot een uitspraak kan komen, ook in zaken waarin mogelijk misbruik van recht door het instellen van een (kansloos) beroep aan de orde is (zie art. 8:52, art. 8:54 lid 1 Awb, en art. 8:81 lid 2 Awb in verbinding met art. 8:86 lid 1 Awb), maar tegen een zodanige uitspraak staat verzet dan wel hoger beroep open (art. 8:55 lid 1 en art. 8:104 lid 1, aanhef en onder a en b, Awb). Daarnaast zouden GEM c.s. de bestuursrechter moeten verzoeken om in de gelegenheid te worden gesteld als partij aan het geding deel te nemen (art. 8:26 lid 1 Awb). Met de behandeling van een en ander is tijd gemoeid, gedurende welke tijd de bestuursrechtelijke procedure niet eindigt en de omgevingsvergunningen niet onherroepelijk worden.

9.

Schlössels stelt in zijn noot bij het hier opgenomen arrest in O&A 2025/24 dat de burgerlijke rechter gelet op art. 112 Grondwet als restrechter weliswaar bevoegd is kennis te nemen van het geschil dat is gebaseerd op een schending van een burgerlijke recht (een onrechtmatige daad), maar dat hij bezwaren ziet in het door de algemene restrechter nemen van vergaande beslissingen in een procedure bij de gespecialiseerde bestuursrechter. Hoewel ik deze kritiek begrijp, zie ik wanneer in het voorliggende geval sprake zou zijn van misbruik van recht geen andere mogelijkheid. De bestuursrechter biedt in dat geval geen effective remedy, zo meent ook de Hoge Raad. De alternatieve route die Schlössels schetst in zijn noot bij het vonnis van de voorzieningenrechter in JB 2022/96 — en in navolging daarvan Koenraad in Gst. 2022/113 — vind ik eigenlijk niet realistisch. Hoe kan partijdeelname door derdebelanghebbenden (art. 8:26 Awb) en een voorlopige voorziening (art. 8:81 Awb) wel een vroegtijdig einde maken aan de bestuursrechtelijke procedures die de stichting telkens opstart tegen ieder besluit dat in dit traject wordt genomen? Zelfs bij kortsluiting door de voorzieningenrechter (art. 8:86 Awb) zal daarna een hoger beroep volgen (art. 8:104 lid 1 onder b Awb). En ook bij vereenvoudigde afdoening van kennelijkheden (art. 8:54 Awb) staat — zoals de Hoge Raad overweegt — verzet open waarbij kan worden verzocht om een zitting (art. 8:55 lid 4 Awb). Verder laat versnelde afdoening (art. 8:52 Awb) onverlet dat — zoals de Hoge Raad ook overweegt — (gewoonlijk) bestuursrechtspraak in twee instanties openstaat. En de (omgekeerde) suggestie van Schlössels dat het risico dat een omgevingsvergunning niet onherroepelijk is bij de vergunninghouder thuishoort, is weliswaar op zichzelf juist (bijv. HR 29 april 1994, ECLI:NL:HR:1994:ZC1358, NJ 1997/396, m.nt. M. Scheltema (Schuttersduin) en ABRvS 11 september 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE7482, AB 2003/106, m.nt. A.A.J. de Gier), maar geeft geen antwoord op de vraag of per definitie een rode loper moet worden uitgerold om tot in het oneindige te blijven procederen, ook in een geval waarin evident sprake is van een kansloos beroep (zie in dit verband ook punt 4 van de noot van Van der Veen in Gst. 2025/127), waarbij overigens niet gegeven is dat daarvan in dit geval sprake is.

10.

Voor zover andere auteurs pleiten voor een nadere wettelijke regeling, omdat zij vinden dat de burgerlijke rechter slechts mag ingrijpen in een lopende bestuursrechtelijke procedure indien de wetgever dit expliciet heeft bepaald (bijv. Barkhuysen & Koenraad in AB 2020/305, gevolgd door Van de Sanden in BR 2022/49), ben ik het niet met hen eens. De burgerlijke rechter is — zoals gezegd — gelet op vaste rechtspraak rondom art. 112 Grondwet als restrechter gewoon bevoegd (en verplicht) om recht te spreken indien het een vordering uit onrechtmatige daad betreft, terwijl art. 3:13 en 3:15 BW naar vaste rechtspraak een voldoende wettelijke grondslag vormen voor de burgerlijke en de bestuursrechter om een partij misbruik van (proces)recht tegen te werpen in procedure, waarbij in de voorliggende zaak het gestelde onrechtmatige gedrag van de stichting zag op het handhaven van bestuursrechtelijke procedures. Zie verder mijn verzamelnoot onder ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4185, AB 2020/131 en mijn bijdrage in NTB 2025/255.

Voorzieningenrechter en hof over het verondersteld misbruik van recht

11.

Over het misbruik wordt in de zaak Weespersluis het volgende overwogen door de voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Holland. Van misbruik van procesrecht of onrechtmatig handelen door het aanspannen van een procedure is volgens de voorzieningenrechter in beginsel pas sprake als het instellen van de betreffende vordering, gelet op de evidente ongegrondheid ervan, in verband met de betrokken belangen van de wederpartij, achterwege had moeten blijven. Hiervan kan eerst sprake zijn als de eiser zijn vordering heeft gebaseerd op feiten en omstandigheden waarvan hij de onjuistheid kende of op stellingen waarvan hij op voorhand moest begrijpen dat deze geen kans van slagen hadden. Bij het aannemen van een dergelijk misbruik van procesrecht past terughoudendheid, gelet op het mede door art. 6 EVRM gewaarborgde fundamentele recht op toegang tot de rechter (bijv. HR 6 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV7828, NJ 2012/233 (Duka/Achmea)). Daarom moet volgens de voorzieningenrechter evident sprake zijn van misbruik. Volgens de voorzieningenrechter past in een bestuursrechtelijke context nog meer terughoudendheid, dit gelet op de laagdrempeligheid van die procedure waarbij geen verplichte procesvertegenwoordiging geldt (over deze strenge maatstaf heb ik twijfels). Daarbij wordt voorts aan de hand van — volgens mij op dit punt achterhaalde — Afdelingsrechtspraak (ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, AB 2015/93, m.nt. E.C. Pietermaat) door de voorzieningenrechter de maatstaf van kwade trouw binnengehaald. Dit alles betekent dat een vrij hoge drempel wordt gehanteerd. Toch komt de voorzieningenrechter tot het misbruikoordeel. Samenvattend wordt hiertoe overwogen dat de Stichting de haar bekende belangen van de kopers van de 162 woningen die door het ingestelde beroep worden geraakt niet buiten beschouwing had mogen laten bij haar beslissing beroep in te stellen. Gelet op de inhoudelijk onweersproken zwaarwegende aard en omvang van die belangen, en op de omstandigheid dat de Stichting andere (en waarschijnlijk efficiëntere) middelen ter beschikking staan om het door haar nagestreefde doel te bereiken, waarbij de schadelijke gevolgen voor de kopers uitblijven, had de Stichting het beroep niet mogen instellen. Door dat wel te doen, en door dit beroep te handhaven, maakt de Stichting misbruik van recht en handelt zij onrechtmatig tegenover de kopers.

12.

Het Gerechtshof neemt — net als de voorzieningenrechter — in aanmerking dat gelet op het in art. 6 EVRM verankerde recht op toegang tot de rechter in kort geding terughoudendheid is gepast bij het ontnemen van een rechtsingang voor een burger, zodat het hof zal toetsen of het instellen van het beroep door de Stichting tegen de omgevingsvergunningen onmiskenbaar misbruik van recht oplevert. Gelet op de verwijzing door het hof naar oude rechtspraak van de Afdeling en de rol van kwade trouw in dit verband, lijkt het erop dat het hof — net als de voorzieningenrechter — kiest voor de insteek van wat ik als misbruik in de heavy variant duid (zie daarover NTB 2025/255). Evidente kansloosheid is er niet volgens het hof (punt 4.8.2 van het arrest). Redengevend hiervoor is dat de bezwaarschriftencommissie de bezwaren van de Stichting over de bodemrapportage steekhoudend vond en adviseerde om de omgevingsvergunningen aan te passen. Uit het advies volgt voorts dat een ander volgens deze commissie eveneens steekhoudend bezwaar van de Stichting hangende de bezwaarprocedure is hersteld. Aan de bezwaren van de Stichting is niet volledig tegemoetgekomen; in het bijzonder is het bezwaar over het niet voldoen aan de in het exploitatieplan voor het verlenen van een omgevingsvergunning gestelde eis van parallelle ontwikkeling van woningbouw en ontwikkeling van groenvoorzieningen niet gehonoreerd. Verder vond het hof (punt 4.8.4) het onvoldoende aannemelijk dat het belang van GEM c.s. en de kopers om te worden gevrijwaard van de hinder en nadelen zodanig onevenredig wordt geschaad door het instellen van beroep dat de stichting deze bevoegdheid niet in redelijkheid kon uitoefenen. Het hof doet dit af met het herhalen dat de stichting een grondrecht uitoefent onder de toevoeging dat het van algemene bekendheid is dat bestuursrechtelijke procedures kunnen worden gevoerd over verleende (en nog niet onherroepelijke) vergunningen en dat daaraan inherent is onzekerheid over het moment waarop de desbetreffende vergunningen onherroepelijk worden. Dat vind ik een beetje een dooddoener, maar is wel te begrijpen in het licht van het oordeel van het hof dat geen sprake is van een kansloos beroep. Ik bedoel dat in een geval als dit het oordeel van de burgerlijke rechter over de onevenredigheid grotendeels samenvalt met het oordeel over de kansloosheid. Het hof kijkt ook nog even met een schuine blik naar de mogelijkheid dat met geen ander doel is geprocedeerd dan GEM c.s. en de kopers te schaden en de bouw te vertragen en daarmee met een ander doel dan waarvoor zij is verleend, maar dat leidt tot niets, want die vraag zou eigenlijk vooraf moeten gaan aan de kansloosheid en onevenredigheid.

A-G Snijders over misbruik van recht

13.

Snijders concludeert dat wel degelijk sprake is van misbruik van recht door de stichting. Eerst komt de A-G tot enige bespiegelingen over dit leerstuk. In par. 3.4 van zijn conclusie is te lezen (citaat zonder voetnoten):

“Op grond van art. 3:15 BW is art. 3:13 BW mede van toepassing te achten op bevoegdheden die een partij heeft in het burgerlijk procesrecht. In de handboeken over het burgerlijk procesrecht wordt dan ook veelal mede op misbruik van procesrecht ingegaan.

In de rechtspraak van de Hoge Raad is misbruik van procesrecht nogal eens aan de orde als schadevergoeding wegens onrechtmatig procederen wordt gevorderd. Voor dat geval wordt in die rechtspraak geëist dat eiser zijn vordering baseert op feiten en omstandigheden waarvan hij de onjuistheid kende dan wel behoorde te kennen of op stellingen waarvan hij op voorhand moest begrijpen dat deze geen kans van slagen hadden, met andere woorden te kwader trouw was ten aanzien van het instellen van de vordering. In dat geval is sprake van de in art. 3:13 lid 2 BW bedoelde onevenredigheid. Bij het aannemen van misbruik in deze context past volgens de rechtspraak van de Hoge Raad terughoudendheid, gelet op het recht op toegang tot de rechter dat mede wordt gewaarborgd door art. 6 EVRM.

Voor andere gevallen gelden deze beperkingen (kwade trouw bij degene die een vordering instelt en terughoudendheid die de rechter in acht moet nemen) niet of althans niet zonder meer, nu deze als zodanig niet uit art. 3:13 BW voortvloeien. Misbruik van procesbevoegdheid kan zich bijvoorbeeld óók voordoen als een procespartij zonder redelijke grond stellingen pas in een tweede kort geding inroept, terwijl de wederpartij er een redelijk belang bij had dat over die stellingen terstond in het eerste kort geding tussen partijen werd beslist. Ook kan het opnieuw en op inhoudelijk dezelfde gronden in kort geding vorderen van een eerder in kort geding geweigerde voorziening als zodanig misbruik van procesrecht opleveren. In dat geval kan dus al voldoende zijn dat degene die de vordering instelt, behoort te weten dat van onevenredigheid in de zin van art. 3:13 lid 2 BW sprake is, waarvoor kan volstaan dat hij daarop wordt gewezen door de wederpartij of de rechter. Dit past bij de rechtspraakregel dat voor het kunnen aannemen van misbruik van bevoegdheid volstaat dat degene die handelt, op het daarvoor in aanmerking komende tijdstip de onevenredigheid kende of behoorde te kennen tussen zijn belang en dat van degenen die door de uitoefening ervan werden geschaad.”

14.

Deze overweging maakt het verschil in beoordeling in een aantal arresten mogelijk inzichtelijk. Zie bijvoorbeeld de zware maatstaf in HR 6 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV7828, NJ 2012/233 (Duka/Achmea) versus de mogelijk soepelere maatstaf in HR 16 december 1994, ECLI:NL:HR:1994:ZC1583, NJ 1995/213. In par. 3.25 merkt de A-G op dat het hof door kwade trouw als maatstaf te hanteren is uitgegaan van een te beperkte maatstaf. Het enkele feit dat sprake is van een onevenredigheid van belangen in de zin van art. 3:13 lid 2 BW volstaat immers al om misbruik van bevoegdheid aan te nemen. Volgens de A-G valt niet goed in te zien dat iets anders zou moeten gelden voor de bevoegdheid om beroep bij de bestuursrechter in te stellen, nu volgens de eigen rechtspraak van die rechter ook die bevoegdheid kan worden misbruikt in de zin van art. 3:13 BW. Dat impliceert dat ook een beroep kan worden gedaan op het evenredigheidscriterium van die bepaling. Toch vormt dit volgens de A-G geen reden voor vernietiging, want het hof had voorts geoordeeld dat onvoldoende aannemelijk is dat het belang van GEM c.s. onevenredig door het beroep wordt geschaad.

15.

Met GEM c.s. is de A-G van oordeel dat het hof niet heeft kunnen oordelen dat het niet zo is dat het standpunt van de stichting over de uitleg en de invulling van de in het exploitatieplan voor het verlenen van een omgevingsvergunning gestelde eis van parallelle ontwikkeling van woningbouw en groenvoorzieningen kant noch wal raakt. De Stichting meent dat haar beroep bij de bestuursrechter gegrond was, omdat het exploitatieplan voor vergunningverlening eist dat de ontwikkeling van groengebieden parallel dient plaats te vinden aan de ontwikkeling van woongebieden en aan die eis niet is voldaan, nu de realisatie van groengebieden in het plangebied ver achterblijft bij die van woongebieden. De zaak bij de bestuursrechter draait om de limitatieve weigeringsgronden voor een omgevingsvergunning (destijds art. 2.10 lid 1 Wabo). Een van de weigeringsgronden is dat de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan. De A-G wijst er op dat een exploitatieplan een regeling betreft van het verhaal van de zogeheten grondexploitatiekosten die gemoeid zijn met het realiseren van de bestemming van een plangebied volgens het bestemmingsplan (destijds art. 6:13 lid 1 onder c Wro). Omdat het exploitatieplan volgens de A-G recht vormt in de zin van art. 79 RO — namelijk net als een bestemmingsplan een algemeen verbindend voorschrift — heeft hij dit wel door partijen genoemde exploitatieplan dat niet bij de stukken zit ambtshalve opgezocht op internet. In art. 4.3 van 1ste herziening exploitatieplan Bloemendalerpolder is vastgelegd dat de ontwikkeling van groengebieden parallel dient plaats te vinden aan de ontwikkeling van woongebieden. Wat bedoeld wordt met ‘parallelle ontwikkeling’ blijkt onder meer uit art. 4.4. Daarin is bepaald dat het verlenen van de vergunning voor het realiseren van de 1.500e woning niet eerder mag plaatsvinden dan nadat 50% van het structureel groen en blauw in ontwikkeling is gebracht. En onder ‘in ontwikkeling is gebracht’ wordt verstaan gronden waarvoor ten minste werken en werkzaamheden zijn gemeld (dat moet minimaal acht weken voor voorgenomen aanvang van de werkzaamheden). Uit deze bepalingen en uit de toelichting bij het exploitatieplan — waarin juist uitdrukkelijk afstand is genomen van een eerdere één-op-één koppeling met de factor 1,37 — volgt volgens de A-G dat het gelijk bij GEM c.s. ligt. Daarbij wijst hij voorts op een eerdere Afdelingsuitspraak — waarin de stichting overigens geen partij was — waaruit de lezing van GEM c.s. volgt (ABRvS 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2825).

16.

Al met al is er geen speld te krijgen tussen het oordeel van de A-G dat de lezing van de stichting over parallelle ontwikkeling niet juist is. Daarmee is echter nog niet direct de vraag beantwoord of het standpunt van de stichting kant noch wal raakt. Zie ik het goed dan meent Keus dat er weinig ruimte zit tussen kansloos en evident kansloos en is hij het eens met de A-G (zie punt 11 t/m 15 van zijn noot in 2025/244). Daar is ook wel iets voor te zeggen, ook omdat de Afdeling zich al had uitgelaten over deze kwestie. De stichting was echter geen partij in die zaak. Kijkend naar de bestuursrechtspraak over misbruik van recht is eerst sprake van een evident kansloos beroep indien er sprake is van een of meer onherroepelijke uitspraken waarbij de veelprocedeerder was betrokken en waaruit volgt dat het voor de veelprocedeerder duidelijk moet zijn dat hij geen kans maakt met zijn huidige rechtsmiddel (ABRvS 31 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3628, punt 2.1; ABRvS 22 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2058, JB 2024/133, m.nt. J.H. Keinemans, punt 4.3.5; CRvB 9 februari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:263, AB 2021/178, m.nt. C.W.C.A. Bruggeman, punt 4.6.4; CRvB 1 augustus 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1523, JB 2023/22, punt 4.4.9; CBb 30 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:114, AB 2017/176, m.nt. T. Barkhuysen & L.M. Koenraad, punt 4.10 en CBb 25 juli 2023, ECLI:NL:CBB:2023:388, punt 5.9; zie voorts Concl. A-G Wattel 17 november 2023, ECLI:NL:PHR:2023:1044). Er is inmiddels wel een rechtbankuitspraak over de omgevingsvergunning voor 37 andere woningen in de Bloemendalerpolder waarin de uitleg van de stichting van art. 4.3 exploitatieplan wordt afgewezen onder verwijzing naar de conclusie van Snijders en naar de door hem genoemde Afdelingsuitspraak (Rb. Noord-Holland 18 april 2025, ECLI:NL:RBNHO:2025:4575, punt 11.3). Maar die rechtbankuitspraak is vrij recent en naar ik aanneem ook nog niet onherroepelijk. Bovendien wordt in die uitspraak door de bestuursrechter overwogen dat geen sprake is van misbruik van recht door de stichting.

17.

Met GEM c.s. meent A-G Snijders voorts dat sprake is van onevenredigheid in de zin van art. 3:13 lid 2 BW. De A-G merkt in dit verband op dat het bestaan van een alternatief — zoals een handhavingsverzoek — kan bijdragen aan het oordeel dat sprake is van onevenredigheid in de zin van art. 3:13 lid 2 BW en dus van misbruik van bevoegdheid. Daarbij merkt de A-G fijntjes op dat er niets valt te handhaven, omdat de uitleg van de stichting van art. 4.3 exploitatieplan onjuist is. Daar voegt hij aan toe dat indien veronderstellenderwijs het standpunt van de stichting gevolgd zou moeten worden, het in de rede zou hebben gelegen dat zij een voor GEM c.s. minder bezwarende weg zou hebben gekozen door een handhavingsverzoek te doen gericht tegen de exploitant. Tot handhaving met een last is dan bevoegd het college van burgemeester en wethouders (art. 7.1 Wro, art. 5.2 Wabo en art. 125 Gemeentewet). Los daarvan staat volgens de A-G de mogelijkheid open om op te komen tegen verschillende handelingen in strijd met verleende ontheffingen op basis van de Wet natuurbescherming. Dergelijke handhavingsverzoeken zien niet op de genoemde parallelle ontwikkeling. De stichting heeft met handhavingsverzoeken op grond van de Wet natuurbescherming overigens uiteindelijk succes (ABRvS 11 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5126 en ABRvS 9 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1573, M en R 2025/61, m.nt. B. Arentz), nadat zij eerder grotendeels zonder succes was opgekomen tegen verleende ontheffingen (ABRvS 20 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3079, JNA 2018/47; ABRvS 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1491, M en R 2019/78, m.nt. J. Gundelach; ABRvS 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2737, M en R 2021/25, m.nt. P. Mendelts en ABRvS 4 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4983).

De Hoge Raad over misbruik van recht

18.

De Hoge Raad vermijdt een discussie over welke maatstaf precies moet worden aangelegd met betrekking tot misbruik van recht. Hij beperkt zich tot een bespreking van de onderdelen van GEM c.s die opkomen tegen de oordelen van het hof over de kansloosheid van het beroep van de stichting en de onevenredigheid en doet het overige af via art. 81 lid 1 RO. Verder benadrukt de Hoge Raad dat het gaat om een kort geding, waarmee wordt bedoeld dat geen al te hoge eisen aan de motivering door de rechter gesteld mogen worden (zie ook HR 15 december 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC1919, NJ 1996/509, m.nt. D.W.F. Verkade (Procter & Gamble/Kimberly Clark), punt 3.4). Dit zal er ook mee samenhangen dat in een kort geding weliswaar rechtsvragen niet zomaar terzijde mogen worden gesteld en een belangenafweging nodig is, maar in beginsel geen ruimte is voor nader feitenonderzoek (vgl. HR 24 februari 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU7508, NJ 2007/37, punten 3.6.1–3.6.3 en Hof Arnhem-Leeuwarden 23 februari 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:1376, JAAN 2016/70, punt 3.9).

19.

Volgens de Hoge Raad kon het hof oordelen dat onvoldoende aannemelijk is dat het standpunt van de stichting kant noch wal raakte. Daarbij neemt de Hoge Raad in aanmerking dat de stichting niet alleen heeft betoogd dat de realisatie van groen- en watervoorzieningen ver achterblijft bij die van woongebieden, en dus daar niet mee parallel loopt, maar dat de eisen van het exploitatieplan aansluiten op de eisen die voortvloeien uit de ontheffingen die op grond van de Wet natuurbescherming zijn verleend, wat volgens haar betekent dat de te realiseren groen- en watervoorzieningen dienen te voldoen aan de voorschriften uit die ontheffingen, die ook vereisten bevatten over de realisatie van groen- en watervoorzieningen. Verder hoefde het hof volgens de Hoge Raad in het kader van de evenredigheidstoets niet in te gaan op de stelling dat de stichting het vereiste van parallelle ontwikkeling van groenvoorzieningen en woongebieden zelfstandig kon doen handhaven door het indienen van een daartoe strekkend handhavingsverzoek en het daarvoor dus niet nodig was om beroep in te stellen tegen de beslissing op bezwaar. Het hof kon volstaan met de overweging dat de stichting een grondrecht uitoefent, dat van algemene bekendheid is dat bestuursrechtelijke procedures kunnen worden gevoerd over verleende (en nog niet onherroepelijke) vergunningen, dat onzekerheid over het moment waarop de desbetreffende vergunningen onherroepelijk worden daaraan inherent is, en dat GEM c.s. er dan ook niet zonder meer van mochten uitgaan dat de omgevingsvergunningen snel onherroepelijk zouden worden en de daarop betrekking hebbende voorwaarde in de koop-/aanneemovereenkomsten en de hypotheekoffertes binnen de door hen gewenste periode zou worden vervuld. Ik heb wat twijfels bij zo’n beperkte evenredigheidstoets. Niettemin kan ik mij uiteindelijk wel vinden in de toets die de Hoge Raad aanlegt inzake de kansloosheid. En indien een bestuursrechtelijke procedure niet bij voorbaat kansloos is, dan is ook niet snel voldaan aan de eis van onevenredigheid. Ik benadruk hier nogmaals dat bij de kansloosheid een verschil bestaat tussen geen gelijk hebben en evident ongelijk hebben.

Hoe verder?

20.

Zoals gezegd zou de stichting haar procedure kunnen herstarten met een beroep op verschoonbaarheid. Ook kan zij (nog meer) handhavingsverzoeken doen. Inmiddels zien we dat de voorzieningenrechter in Noord-Holland zijn bekomst heeft van deze kwestie. Nieuwe kortgedingprocedures van GEM c.s. inzake omgevingsvergunningen voor een aantal andere woningen in Bloemendalerpolder stranden op de motivering dat de stichting niet kansloos of onevenredig procedeerde bij de bestuursrechter (Rb. Noord-Holland (vzr.) 2 april 2025, ECLI:NL:RBNHO:2025:3640 en Rb. Noord-Holland (vzr.) 26 juni 2025, ECLI:NL:RBNHO:2025:7412, NJF 2025/380). Andere kortgedingvonnissen laten ook wel zien met welke bestuursrechtelijke voorvragen de burgerlijke rechter te maken kan krijgen als hij wordt gevraagd om een bevel om een bestuursrechtelijke procedure te staken, zoals belanghebbendenheid, relativiteit en verschoonbaarheid (Rb. Noord-Holland (vzr.) 18 maart 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:2627 (Energiepark Uitgeest)), dit naast inhoudelijke omgevingsrechtvragen (Rb. Den Haag (vzr.) 4 april 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:5738 (Sedos Vastgoed)). Het beeld is inmiddels dat zo’n kort geding vrijwel kansloos is. Wildeboer Schut & Lam wijzen er daarom in hun bijdrage in Bb 2025/76 op dat de wetgever aan zet is en dat het wetsvoorstel Wet versterking regie volkshuisvesting voorziet in beroep in eerste en enige instantie door de Afdeling met een versnelde behandeling, maar dit met kanttekeningen bij de haalbaarheid ervan.

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten

Rechtbank Noord-Holland 8 april 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:3145.

Gerechtshof Amsterdam 19 december 2023, ECLI:NL:GHAMS:2023:3449.

Vgl. HR 1 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1560, rov. 3.2.2.