De civielrechtelijke inbedding van het besluitenaansprakelijkheidsrecht (O&R nr. 128) 2021/7.2.1:7.2.1 Kort overzicht van de totstandkoming van de relativiteitsleer en visie wetgever

De civielrechtelijke inbedding van het besluitenaansprakelijkheidsrecht (O&R nr. 128) 2021/7.2.1

7.2.1 Kort overzicht van de totstandkoming van de relativiteitsleer en visie wetgever

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

397. Op grond van art. 6:162 BW (‘jegens’) en art. 6:163 BW beheerst de relativiteit zowel wettelijke en ongeschreven normen als de rechtsinbreuk. De op voorstel van Van Gelein Vitringa1 in het Nederlandse civiele recht geïntroduceerde – in belangrijke mate op het Duitse recht geïnspireerde –2 relativiteitsleer tracht te voorkomen dat schade waartegen de geschonden norm niet wil beschermen en dus als het ware het ‘toevallig’ bijproduct is van een bepaalde onrechtmatige daad, toch voor vergoeding in aanmerking komt. De relativiteit tracht zo de mate van aansprakelijkheid terug te brengen tot de door de wetgever met de norm beoogde proporties. Of minder genuanceerd gezegd: het leerstuk beoogt de mate van aansprakelijkheid te beperken of te reguleren.3 Sommige auteurs zien een verdergaande rol voor de relativiteit weggelegd. Zij menen dat de relativiteit van de norm de aansprakelijkheid rechtvaardigt. Eerst bij schending van een norm die strekt tot bescherming van het geschaad belang ontstaat volgens hen aansprakelijkheid voor de met dat geschade belang samenhangende schade. De relativiteit heeft volgens hen dus een cruciale funderende rol.4

398. Lankhorst wijst erop dat de opkomst van de relativiteit samenhangt met de verdergaande industrialisering van de maatschappij en de toenemende complexiteit daarvan gedurende de 20e eeuw. De overheid speelt vanaf het begin van de 20e eeuw een steeds grotere rol bij de inrichting van de maatschappij. Daartoe vaardigt zij een groot aantal regels uit – zowel geldend tussen burgers onderling als in verhouding tot de overheid – die tot doel hebben de steeds complexere samenleving in goede banen te leiden. Het gaat bijvoorbeeld om in de loop van die eeuw steeds uitvoeriger geworden milieuwetgeving, ruimtelijke ordeningswetgeving, concurrentieregelgeving etc.5 Daaraan laat zich toevoegen dat de overheid ook zelf – in het verlengde van die regelgeving – een steeds grotere rol is gaan spelen bij de inrichting van de maatschappij: zij heeft ter regulering van de maatschappij tal van rollen op zich genomen: toezichthouder op tal van activiteiten, vergunningsverstrekker, subsidieverlener, uitkeringsverstrekker, etc. In het licht van die ontwikkelingen zou het onhoudbaar zijn geweest om steeds zonder enige nuance aansprakelijkheid aan te nemen voor iedere schade die veroorzaakt is door gedrag dat strijdt met een wettelijke regel. Dat gold binnen het overheidsaansprakelijkheidsrecht temeer nadat de Hoge Raad in 1924 in het Ostermann-arrest6 aanvaardde dat schending van een wettelijk voorschrift door de overheid steeds een onrechtmatige daad oplevert. Zonder relativiteit zouden zowel burgers als de overheid te pas en te onpas aansprakelijk kunnen zijn voor schending van regels die voor een heel ander (publiekrechtelijk) doel in het leven zijn geroepen.

399. De Hoge Raad heeft de relativiteitsleer in 1928 in het d’Ansembourg- arrest7 – de casus is inmiddels meermaals besproken (zie onder meer §3.5.1 en 4.4.3) aanvaard en – met hangen en wurgen – in art. 1401 BW (oud) ingebed:

“Dat eischers echter ten onrechte in aanwijzing ter onteigening zonder voorafgaande naleving van art. 12 der Onteigeningswet, een onrechtmatige daad in den zin van art. 1401 BW zien; dat toch de strekking van art. 12 der Onteigeningswet niet is om den eigenaar te beschermen tegen nadeelen, die mochten voortvloeien uit de aanwijzing van zijn goed ter onteigening, doch de bij dat artikel voorgeschreven ter inzagelegging slechts is een van de waarborgen, waarmede de wet de uitoefening van het recht tot onteigening heeft omkleed, ten einde den eigenaar te beschermen tegen ongerechtvaardigde ontzetting uit zijn eigendom, wat medebrengt dat de werking van dit voorschrift zich beperkt tot die bescherming, zoodat niet naleving daarvan geen ander rechtsgevolg kan hebben dan dat nu aan den eigenaar zijn goed niet kan worden ontnomen.”

Wat er verder ook zij van de overtuigingskracht van dit oordeel,8 de relativiteitsleer was hiermee in het Nederlands recht geïntroduceerd: schade waartegen de norm niet beoogt te beschermen, komt niet voor vergoeding in aanmerking.

400. Kort na het d’Ansembourg-arrest ontstond het inzicht dat wettelijke normen ook kunnen differentiëren ten aanzien van de personen die daardoor wel en niet beschermd worden. De Hoge Raad aanvaardde dat een wettelijke norm niet steeds strekt tot bescherming van iedereen. Volgens de Hoge Raad moet onrechtmatig gehandeld zijn ‘jegens’ of ‘tegenover’ de gelaedeerde.9 In het verlengde daarvan aanvaardde de Hoge Raad dat ook de rechtsinbreuk- en onzorgvuldigheidscategorieën naar hun aard veelal slechts een beperkt aantal personen willen beschermen. De Hoge Raad aanvaardde daarom dat ook de zorgvuldigheidsnorm10 en de rechtsinbreuk11 zo’n personele relatieve werking hebben.

401. Tijdens de totstandkoming van het (toen nieuwe) BW ging de discussie over de relativiteit door. Meijers – geen voorstander van de relativiteit –12 en na diens overlijden het ‘driemanschap’13 kwamen tot het volgende ontwerp voor art. 6:163 BW (art. 6.3.2 O.M.):

“1.

De verplichting tot vergoeding strekt zich uit tot de schade welke bij het plegen van de daad met voldoende graad van waarschijnlijkheid als gevolg te voorzien was, tenzij de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de voorzienbare schade zoals de benadeelde die heeft geleden.

2.

Hij die in strijd handelt met een wettelijke plicht, pleegt een onrechtmatige daad jegens eenieder die dientengevolge schade kan lijden welke op het tijdstip van het plegen van de daad met voldoende graad van waarschijnlijkheid als gevolg te voorzien is, tenzij blijkt dat de overtreden norm een andere strekking heeft.”

402. Deels parallel aan de discussie over de vormgeving van de relativiteit verdiepte men zich in de vraag hoe een normatieve band gelegd kon worden tussen de onrechtmatige daad en de daardoor veroorzaakte schade. Dit kreeg verdere vorm in de gedaante van de toerekeningsleer die uiteindelijk als art. 6:98 BW in de wet terecht is gekomen – en moet worden onderscheiden van de toerekening van onrechtmatig gedrag ex art. 6:162 lid 3 BW. De toerekeningsleer moest de omvang van aansprakelijkheid eveneens beperken tot aanvaardbare proporties. De geschiedenis ervan is ook complex. Ten tijde van de publicatie van het hiervoor geciteerde Ontwerp Meijers was de discussie gevorderd tot het punt dat voor de toerekeningsvraag in ieder geval relevant was of de schade een waarschijnlijk of voorzienbaar gevolg was van de schadeveroorzakende gebeurtenis.14 Het ontwerp van de voorloper van art. 6:98 BW (art. 6.1.9.4 O.M.) luidde als volgt:

“Voor vergoeding komt slechts in aanmerking de schade die op het tijdstip van de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid berust, met voldoende graad van waarschijnlijkheid als gevolg van deze gebeurtenis was te voorzien.”

403. De geschiedenis, ontwikkeling en positie van deze toerekeningsleer binnen de systematiek van het BW komt hierna in §7.3 nog uitvoerig aan de orde. Op dit moment is vooral belangrijk dat de voorlopers van art. 6:163 BW en art. 6:98 BW elkaar sterk overlappen. De waarschijnlijkheid van de schade vormt zowel in art. 6.3.2 O.M. als in art. 6.1.9.4 O.M. een onderdeel van de toets. De relativiteit vormt vervolgens in lid 1 en lid 2 van art. 6.3.2 O.M. weer een uitzondering ten opzichte van de toerekening op grond van de waarschijnlijkheid. In wezen bepalen art. 6.3.2 O.M. en 6.1.9.4 O.M. dus tezamen genomen dat schade die een voldoende waarschijnlijk gevolg is van de schadeveroorzakende gebeurtenis voor vergoeding in aanmerking komt, tenzij de geschonden norm een andere strekking heeft.

404. In de uiteindelijke vormgeving van het BW heeft de wetgever getracht de doublures eruit te halen. Art. 6:98 BW is enkel toegespitst op de toerekening van de schade. In art. 6:163 BW is uiteindelijk alleen het negatief geformuleerde relativiteitsonderdeel van art. 6.3.2 O.M. terecht gekomen:

“Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden.”

405. In deze vormgeving van de relativiteitsleer ligt een aantal belangrijke gedachten besloten. Allereerst valt de relativiteit uiteen in drie aspecten: (i) de persoon van gelaedeerde, (ii) de geleden schade en (iii) de wijze van intreden van die schade (‘zoals geleden’).15 Men spreekt in dit verband ook wel van persoonlijke, zakelijke en ontstaansrelativiteit.16 De eerste eis legt de band tussen de persoon en de norm, de laatste twee eisen verbinden de norm en de geleden schade.17 Enkele schrijvers onderscheiden overigens alleen een ‘personeel’ en een ‘zakelijk’ beschermingsbereik, waarbij de zakelijke en ontstaansrelativiteit ineen vloeien.18 Ik hanteer hierna het – meer courante – drieledige criterium. Inhoudelijk maakt het volgens mij geen verschil.

406. Ten tweede is het relativiteitsvereiste negatief geformuleerd. Dat is een bewuste keuze geweest. De ontwerpers van het BW meenden dat het niet doenlijk zou zijn van iedere regel vast te stellen welke precieze beschermingsomvang de wetgever daaraan heeft willen geven en of het concreet voorliggende geval dus onder de strekking van de norm valt of niet. De Toelichting Meijers bevatte daarover de volgende passage:19

“De moeilijkheid is nl. dat, indien in een bijzondere wet een verplichting wordt omschreven, de wetgever slechts zelden uitdrukkelijk aangeeft, in hoeverre degenen die ten gevolge van een schending van die verplichting schade lijden, aan dat wetsvoorschrift in verband met de bepalingen in het Burgerlijk Wetboek omtrent onrechtmatige daad een aanspraak op schadevergoeding ontlenen. Om die reden zou een regel volgens welke aan een benadeelde bij een wetsovertreding alleen een aanspraak op schadevergoeding toekomt indien positief zou blijken dat zulks de strekking van het overtreden wetsvoorschrift was, in de rechtspraktijk grote bezwaren opleveren. Vandaar dat het ontwerp bepaalt dat in het algemeen de benadeelde die voorzienbare schade heeft geleden ten gevolge ener overtreding van een wettelijke plicht, aan die overtreding een aanspraak op vergoeding van zijn schade ontleent, tenzij, negatief, blijkt dat het overtreden voorschrift niet die strekking heeft.”

Dit werd later in het gewijzigd ontwerp gehandhaafd (toev. PF):20

“Evenals het ontwerp gaat ook het gewijzigd ontwerp ervan uit dat een norm in beginsel strekt ter bescherming van allen die als gevolg van overtreding ervan schade kunnen lijden en dat wel ter bescherming tegen alle schade die aan de dader op de voet van [art. 6:98 BW] als een gevolg van die overtreding kan worden toegerekend. Voor een [succesvol] beroep op het onderhavige artikel moet derhalve komen vast te staan dat de betreffende norm de eiser in het gegeven geval niet beschermt tegen de schade, zoals hij deze heeft geleden.”

407. De systematiek was dus als volgt: de laedens is bij schending van een (on)geschreven regel of het maken van een rechtsinbreuk aansprakelijk voor de als gevolg daarvan ontstane schade van de gelaedeerde. De omvang van de schadevergoedingsplicht wordt beheerst door de toerekeningsregels van art. 6.1.9.4 O.M. Er bestaat geen aansprakelijkheid als vastgesteld kan worden dat de geschonden norm niet strekt tot bescherming van de gelaedeerde, diens schade of tegen de wijze van intreden daarvan.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.