9.3.2 Financiering van meervoudige en enkelvoudige zaken

Rechtbanken worden tegenwoordig meestal financieel meer gecompenseerd voor meervoudig afgedane zaken dan voor zaken die enkelvoudig zijn behandeld en beslist.1 Dat is begrijpelijk: naar hun aard neemt behandeling van meervoudige zaken meer tijd in beslag. Er zijn ook meer rechters bij betrokken, waardoor de kosten hoger liggen.2 Onbekend is of de hogere uitkering de extra kosten die een rechtbank moet maken voor meervoudige behandeling geheel compenseert.

In bekostiging van vreemdelingenzaken wordt echter niet gedifferentieerd naar meervoudige en enkelvoudige behandeling, wat waarschijnlijk mede het geringe aandeel meervoudig afgedane vreemdelingenzaken verklaart.3 Dat vreemdelingenzaken niet gecompenseerd worden voor meervoudige afdoening maakt het namelijk voor rechtbanken financieel niet aantrekkelijk om ze aan een kamer van drie rechters voor te leggen. De bekostigingssystematiek is de afgelopen jaren echter wel verbeterd: voorheen ontbrak het zeker tot en met 2016 ook in handel en familie aan hogere financiering voor meervoudig afgedane zaken. Dat verklaart dat er destijds enige samenhang was tussen de (kosten)productiviteit van een rechtbank en de mate waarin rechtbanken handelszaken en familiezaken meervoudig behandelden.4

Het omgekeerde probleem kan zich ook voordoen. Een rechter schreef in de in dit onderzoek gehouden enquête dat rechters gevoelig kunnen zijn voor budgetbelangen bij het nemen van een procesbeslissing. Voormalig rechter en Kamerlid Recourt wees er in een interview in 2013 eveneens op dat de hogere uitkering van meervoudige uitspraken een stimulans kan zijn om zaken in een kamer van drie te behandelen, ook als dat niet nodig is:

Rechters hebben de laatste jaren zelf zo nu en dan erkend dat de druk om te produceren van invloed kan zijn op procesbeslissingen. De toewijzing van een zaak aan een meervoudige of enkelvoudige kamer is daar een voorbeeld van, net als het al dan niet aanhouden van een zaak of het stellen van een prejudiciële vraag. Rechters zeggen zich ‘vanzelfsprekend’ in concrete zaken niet door productiemotieven te laten leiden, maar vrezen dat beginnende rechters zich wel onder druk laten zetten en dat de individuele productie van een rechter diens carrière kan beïnvloeden.6

In literatuur en media zijn meer voorbeelden genoemd van creatieve manieren waarop de productie omwille van de financiering wordt opgedreven. Meerdere belastingaanslagen over dezelfde rechtsvraag bijvoorbeeld kunnen als afzonderlijke zaken in de boeken komen, ook al worden ze op dezelfde zitting behandeld. Strafzaken die meer dan 30 uur zittingsuren vergen, gelden als een ‘megazaak’ waar extra voor betaald wordt. Rechters die in een zaak dat aantal uren net niet halen en in de laatste zitting het verzoek van een advocaat krijgen om toch nog enkele getuigen te horen, kunnen in hun beslissing beïnvloed worden door de wetenschap dat daarmee instemmen extra inkomsten voor hun gerecht betekent. En zo zijn er meer dilemma’s. Strafzaken waarin verdachten hun hoger beroep vlak voor de zitting intrekken, leveren niets op. Daarom komt voor dat de zitting toch doorgaat: weliswaar zonder verdachte, maar met rechter en officier van justitie. De rechter velt een summier vonnis, ‘en voilà, productie en dus financiering’.7

Dit zijn perverse reflexen. Het eigen gerecht plukt er misschien de financiele vruchten van, maar dergelijke beslissingen gaan tegelijkertijd ten koste van de inkomsten van andere gerechten: de totale begroting van de rechtspraak blijft immers gelijk. Rechters dienen zaken correct toe te delen en inhoudelijk juiste procesbeslissingen te nemen zonder zich te laten leiden door de gevolgen voor de begroting van hun gerecht. Dat rechters gevoelig zijn voor de effecten op de begroting wordt incidenteel wel gemeld in interviews, maar in hoeverre zij daar bij de zaakstoewijzing mee houden is op basis van dit onderzoek niet vast te stellen.

De streefwaarden voor meervoudige behandeling beogen bij te dragen aan de inhoudelijke kwaliteit van de rechtspraak (zie paragrafen 2.4 en 9.1.1), maar de Raad voor de rechtspraak lijkt het belang ervan inmiddels wat te relativeren. In de Kengetallen sinds 2014 is opgemerkt dat het niet kwalijk is dat rechtbanken de normen voor meervoudige behandeling niet altijd halen, omdat het erom gaat dat zaken waarvoor dat nodig is ook daadwerkelijk door drie rechters worden behandeld. Rechtbanken geven volgens de Kengetallen aan dat dit vrijwel altijd het geval is.8

De relativering van het belang om de norm te halen klinkt plausibel, maar er schuilt een risico in omdat de prikkel van sturing op output dan immers kan blijven bestaan. Vasthouden aan een redelijke, niet-bindende norm voor meervoudige behandeling daarentegen onderstreept de vrijheid van rechters en gerechten om een zaak toe te delen aan de kamer die zij daarvoor het meest geschikt achten. Daarnaast vereist het op peil houden van de kwaliteit van de rechtspraak dat gerechten een reële vergoeding ontvangen voor de afdoening van hun zaken.9 De rechterlijke onafhankelijkheid geldt niet alleen voor het rechtspreken zelf, maar ook voor de organisatie van de rechtspraak. De rechter dient enerzijds zelf in onafhankelijkheid zijn werk te doen en anderzijds in staat te worden gesteld autonoom te handelen.10 Daarbij past een vergoeding die recht doet aan de omvang en inspanning van de zaaksbehandeling. De regering heeft ook erkend dat deze materie de rechterlijke onafhankelijkheid raakt – ze stelt dat ‘in de behandelingstijden immers een oordeel besloten [ligt] over de tijd die de rechter zou mogen nemen om tot een uitspraak te komen’ – en dat deze beter wordt gewaarborgd door de financiering te baseren op een systeem van werklastmeting.11 Sterk & Van Dijk betogen echter dat het financieringssysteem tekortschiet, onder meer omdat in de tijdbestedingsonderzoeken wordt gemeten hoeveel tijd feitelijk aan een zaak wordt besteed en niet hoeveel tijd eigenlijk nodig is voor een zorgvuldige behandeling.12 Bovendien constateert de Visitatiecommissie gerechten in 2018 dat volledige invoering van de professionele standaarden, die onder meer verbetering van de deskundigheid van de rechtspraak beoogt door meervoudige behandeling, onder druk staat door financiële krapte en onderbezetting.13

Gelet op de bezuinigingen die de rechterlijke macht moet doorvoeren, zal de spanning tussen kwaliteit en besparing in de toekomst niet afnemen. In het huidige Meerjarenplan van de Rechtspraak wordt hier ook op gewezen – zonder (natuurlijk) te wijzen op de effecten van het financieringssysteem op de handelwijze van rechters: