Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/8.3.1:8.3.1 Uitleg nakomingsverplichtingen

Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/8.3.1

8.3.1 Uitleg nakomingsverplichtingen

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Voor de uitleg van overeenkomsten gebruikt de civiele rechter de geijkte Haviltex-maatstaf.1 Ook op eenzijdige gerichte rechtshandelingen als toe-zeggingen kan gelet op de geleidelijke overgang tussen een eenzijdige gerichte rechtshandeling en een overeenkomst voor de uitleg de Haviltexnorm worden toegepast.2 Vaak zal sprake zijn van een combinatie van artikel 3:33 en artikel 3:35 BW en de Haviltex-norm. Bij de uitleg komt het aan op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan de bepaling(en) of uitlatingen mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten.3 Daarbij zijn de omstandigheden van het concrete geval van beslissende betekenis.

Zoals in paragraaf 4.2 uiteengezet, behelst de bevoegdhedenovereenkomst meestal slechts een beding of een aantal artikelen van een meer omvattende overeenkomst. Bij het maken van afspraken op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling is de aanwending van bestuursrechtelijke bevoegdheden dikwijls neergelegd in een zogenoemde samenwerkingsovereenkomst. In een dergelijke overeenkomst kunnen partijen (enerzijds een particulier, vaak een projectontwikkelaar en anderzijds een overheid, vaak een gemeente) onder andere hun plannen vastleggen voor de realisatie van een plangebied, de onderling geldende rechten en verplichtingen en de planning en fasering van de beoogde ontwikkeling. In de overeenkomst is vaak een paragraaf gewijd aan ‘publiekrechtelijke afspraken’. In die afspraken staat meestal een voorbehoud dat de overeenkomst de publiekrechtelijke verantwoordelijkheden van de gemeente onverlet laat. Dit houdt in dat de gemeente als leidraad het algemeen belang van een goede ruimtelijke ordening moet hanteren en dat een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van bijvoorbeeld de gemeenteraad om aan gronden een bestemming te geven die de gemeenteraad niet in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening of een verplichting voor het college van B&W om een ruimtelijk onwenselijke beslissing te nemen.4 Dit is aan de orde geweest in de in hoofdstuk 6 behandelde jurisprudentie over de werking van het vertrouwensbeginsel bij vertrouwen ontleend aan bevoegdhedenovereenkomsten.5 De gemeente neemt dan de (inspannings)verplichting op zich om haar publiekrechtelijke bevoegdheden uit te oefenen conform de in de overeenkomst neergelegde afspraken, maar legt zich niet vast op een resultaat in de vorm van een besluit met een bepaalde inhoud.6

Ter illustratie geef ik hieronder een aantal standaardbepalingen van een dergelijke bevoegdhedenovereenkomst tussen een gemeente en een private partij:7

1.

Het in deze Overeenkomst bepaalde laat de publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen van de Gemeente onverlet, onverminderd het in deze Overeenkomst bepaalde met betrekking tot de publiekrechtelijke medewerking van de Gemeente. Daarbij zal de Gemeente zich inspannen haar publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen zodanig uit te oefenen, dat de Overeenkomst en andere uit deze Overeenkomst voortvloeiende overeenkomsten kunnen worden uitgevoerd conform de in deze Overeenkomst vastgelegde afspraken en dat de daarin nagestreefde samenwerking zoveel mogelijk wordt bevorderd.

2.

De Gemeente zal zoveel mogelijk bevorderen dat alle noodzakelijke wijzigingen en uitwerkingen van de vigerende bestemmingsplannen, de vergunningen, ontheffingen, vrijstellingen en goedkeuringen van overheidswege alsmede de nodige verkeersbesluiten, welke vereist zijn ter uitvoering van de Overeenkomst en andere uit deze Overeenkomst voortvloeiende overeenkomsten, verleend/genomen/vastgesteld zullen worden en de daarmee verband houdende procedures zo spoedig mogelijk zullen worden voltooid. Voorzover de Gemeente zelf deze besluiten dient te nemen, zal zij de betreffende aanvragen en de te voeren procedures met voortvarendheid en met in achtneming van de Planning behandelen/voeren. Voorzover andere overheden de betreffende besluiten dienen te nemen, zal de Gemeente de totstandkoming van dergelijke besluiten zoveel mogelijk bevorderen.

(…)

4.

De Gemeente zal niet aansprakelijk zijn voor gevolgen van handelingen in het geval zij in haar uitoefening van haar publieke functie besluiten moet nemen, zoals naar aanleiding van de te honoreren zienswijzen, besluiten van hogere overheden, gewijzigde wet- en regelgeving, die afwijken van de uitgangspunten in deze Overeenkomst en/of die niet ten voordele zijn van de Marktpartijen, onverminderd de plicht tot overleg om in voorkomend geval met de Marktpartijen – of de betreffende marktpartij voor zover dit het aan haar gerelateerde Plangebied betreft – tot een oplossing te komen die zo dicht als mogelijk komt bij de bedoeling van Partijen met deze Overeenkomst.

De rechter mag zich gelet op de Haviltex-norm bij de uitleg van de overeenkomst niet beperken tot de letterlijke tekst van de overeenkomst of toezegging, maar moet ook acht slaan op de strekking ervan. In een bevoegdhedenovereenkomst zijn vaak termen te vinden als ‘intentie’, ‘streven’, en ‘trachten’ die wijzen op een inspanningsverplichting.8 Ook indien een voorbehoud omtrent de instemming van de gemeenteraad inzake het mogelijk maken van een bestemmingsplan ontbreekt, maakt dit niet dat een projectontwikkelaar ervan uit mag gaan dat bijvoorbeeld een gemeente een afdwingbare resultaatsverplichting op zich heeft genomen.9 Een ervaren projectontwikkelaar moet weten dat instemming van de gemeenteraad bij een bestemmingsplanprocedure nodig is. Een inspanningsverplichting kan niet verder reiken dan hetgeen mogelijk is op grond van de wet.10

Aangezien de rechter bij de uitleg van bevoegdhedenovereenkomsten en toezeggingen met alle omstandigheden van het geval rekening moet houden, is het niet goed mogelijk een limitatieve opsomming te geven van mee te wegen aspecten. Wel kan op basis van de rechtspraak worden gewezen op het belang van de inhoud van documenten als brieven,11 een ontwerp-Structuurvisie12 en gespreksverslagen.13 Meer concreet gaat het telkens om de vraag wie op welk moment welke mededelingen heeft gedaan en welk vertrouwen partijen daaraan in de omstandigheden van het concrete geval konden ontlenen.

Ik leg dit nader uit aan de hand van een voorbeeld waarin de Rechtbank Noord-Holland aan de hand van een grote variëteit aan omstandigheden aanneemt dat een door de overheid opgelegd dwangbevel in strijd was met gewekt vertrouwen.14 De gemeente Edam-Volendam had eiser gevraagd mee te werken aan de plannen voor een herinrichting van de openbare ruimte. Volgens eiser zijn vervolgens door of namens de gemeente toezeggingen gedaan, althans in ieder geval signalen gegeven dat hij in verband met de reeds in gang gezette legalisatie van de bestaande situatie mocht doorgaan met de bouw op zijn perceel, ondanks een opgelegde bouwstop. De gemeente heeft desondanks een dwangbevel opgelegd tot betaling van dwangsommen. Eiser voert aan dat de gemeente in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld en dat sprake is geweest van tegenstrijdige communicatie na het opleggen van de bouwstop.

De rechtbank overweegt dat sinds de start sprake was van een gezamenlijk project van eiser en gemeente. Bij de uitvoering heeft continu intensief overleg plaatsgevonden tussen eiser en de projectleider van de gemeente. Namens de gemeente is telkens aangedrongen op doorgaan met bouwen, ook toen bleek dat de omgevingsvergunning was verleend op basis van verkeerde tekeningen. Uit de ondertekening door de gemeentelijke projectleider volgt vervolgens dat hij akkoord was met de nieuwe tekeningen. Hiermee is volgens de rechtbank voldoende komen vast te staan dat eiser tegenstrijdige signalen van de gemeente heeft ontvangen. Enerzijds heeft de gemeentelijke projectleider bij eiser aangedrongen op een voortvarende start en voortgang van de bouw, ook als zou worden afgeweken van de tekeningen bij de omgevingsvergunning, terwijl de afdeling Handhaving van de gemeente zich achteraf op het tegenovergestelde standpunt heeft gesteld en de bouw juist heeft stilgelegd omdat werd gebouwd in afwijking van de eerste tekeningen.

Na de bouwstop vond opnieuw intensief contact plaats met de gemeente. Weliswaar heeft de gemeente in onder meer een brief laten weten dat de bouwstop van kracht bleef, maar uit de overige stukken volgt tegelijkertijd dat vertegenwoordigers van de gemeente hebben aangegeven dat sprake was van een misverstand binnen de gemeente en dat opheffing van de bouwstop slechts een formaliteit was. Dit heeft eiser in een e-mail geschreven, waarop geen reactie van de gemeente is gekomen. Ook heeft eiser – wederom zonder reactie van de gemeente – laten weten dat hij intussen, ondanks de bouwstop, doorgaat met de werkzaamheden.

Hieruit kon eiser volgens de rechtbank afleiden dat de gemeente geen bezwaar had tegen het bouwen. Het voorgaande leidt tot het voorlopig oordeel dat sprake is van uitlatingen of gedragingen van gemeenteambtenaren – ook ná het opleggen van de bouwstop en de dwangsombesluiten – die bij eiser redelijkerwijs de indruk hebben gewekt van een toezegging van het bestuur, inhoudende dat in dit geval geen gebruik zou worden gemaakt van zijn handhavingsbevoegdheid, omdat de bestaande situatie gelegaliseerd zou worden.

Voor een voorbeeld van uitleg van een bevoegdhedenovereenkomsten wijs ik op een arrest van het Hof Leeuwarden uit 2005.15 Tussen appellant en de gemeente is een overeenkomst gesloten op grond waarvan appellant is verplicht om een attractiepark te verplaatsen, terwijl voor de gemeente een medewerkingsplicht bestond voor het spoedig afhandelen van de vereiste planologische procedures daartoe zoals vergunningverlening en het bevorderen dat GS het bestemmingsplan zouden goedkeuren.

De vraag rees of de verplaatsing van het park mede de verplaatsing omvatte van de zelfstandige horecagelegenheid in het oude attractiepark. Weliswaar stond hierover niets in de overeenkomst, maar het hof moet beoordelen wat partijen over en weer redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten.

Onder andere op basis van verklaringen van betrokken wethouders en brieven van de gemeente aan omwonenden oordeelt het hof dat het de bedoeling was dat het gehele attractiepark, inclusief de zelfstandige horeca, zou worden verplaatst. De overeenkomst verplichtte de gemeente dan óók tot het creëren van een toereikende planologische basis voor de verplaatsing van het gehele attractiepark. Nu geen planologische basis aanwezig was die het appellant mogelijk maakt om zelfstandige horeca-activiteiten te doen plaatsvinden op de nieuwe locatie, schiet de gemeente toerekenbaar tekort in de nakoming van de overeenkomst.

Uit bovenstaande jurisprudentie volgt dat de rechter alle communicatie tussen partijen in ogenschouw neemt om vast te stellen wat partijen zijn overeengekomen. In geval van tegenstrijdige berichten kan een overheid zich niet verschuilen achter de door haar gewenste uitleg van haar uitlating. Het niet reageren door een overheid op een mededeling van de fidens waarin die laatste zijn interpretatie van de overheidsuitlatingen uit de doeken doet, kan eveneens bijdragen aan een bepaalde uitleg van uitlatingen.

Ten aanzien van inspanningsverplichtingen om bepaalde planologische besluitvorming tot stand te brengen geldt dat bij het aangaan van een dergelijke verplichting van het contracterende overheidslichaam in ieder geval mag worden verwacht dat het een toereikende planologische basis tracht te creëren voor nakoming van de gemaakte afspraken.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.