3.1 Inleiding

Het instrumentarium van de wetgever voor het ontwerpen van het overgangsrecht bestaat naast de in hfdst. 2 besproken werkingsregels (terugwerkende kracht, onmiddellijke werking en uitgestelde werking) uit overgangsmaatregelen. De werkingsregel geeft aan in welke periode feiten en toestanden zich moeten bevinden, opdat een bepaalde regel aan die feiten of toestanden rechtsgevolgen kan verbinden. Overgangsmaatregelen reguleren vervolgens de toepassing van die regel. Zij kunnen de toepassing van een werkende regel voor bepaalde situaties beperken of uitbreiden. Zo kunnen zij ervoor zorgen dat de regel – ondanks zijn werking – op bepaalde feiten in een overgangssituatie niet of slechts gedeeltelijk van toepassing is. In dit verband kan worden gedacht aan een ingroeiregeling of eerbiedigende werking. Ook kunnen zij juist regelen dát de nieuwe regel op bepaalde feiten kán worden toegepast, waar dat zonder overgangsmaatregel niet mogelijk zou zijn. In de laatstgenoemde situatie voorziet de wetgever in een correctieregeling die qua resultaat veel overeenkomsten heeft met de werkingsregel terugwerkende kracht. Dit deed hij bijvoorbeeld bij de herziening van de fiscale behandeling van de aankoopkosten van een deelneming. Overgangsmaatregelen vormen derhalve een aanvulling op de werkingsregel. In tegenstelling tot een werkingsregel behoeft bij een wetswijziging niet altijd een overgangsmaatregel te worden getroffen. Of een overgangsmaatregel in een gegeven situatie gewenst is, volgt – zo zal ik betogen – uit de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid die in deel II aan de orde komen.

In dit hoofdstuk werk ik het begrip ‘overgangsmaatregelen’ nader uit. Omdat een oordeel over de overgangsmaatregelen eerst kan worden gevormd als de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid zijn ingevuld, is dit hoofdstuk met name inventariserend van aard.

Aangezien het bestaan van overgangsmaatregelen naast werkingsregels niet algemeen is aanvaard, werk ik in par. 3.2 uit waarom het onderscheiden van overgangsmaatregelen naar mijn mening gerechtvaardigd is. Vervolgens komt in par. 3.3 de inhoud van het begrip ‘overgangsmaatregelen’ aan de orde, waarbij ik zowel aandacht besteed aan de juridische achtergrond van het begrip als aan de invulling die ik aan dit begrip geef. In par. 3.4 t/m 3.12 behandel ik de negen overgangsmaatregelen die ik in dit onderzoek onderscheid. Bij die behandeling besteed ik onder andere aandacht aan hun verschijningsvorm(en) en de vraag of zij de gevolgen van werking, te weten: 1. ingrijpen in voldongen feiten of afgeronde toestanden; 2. materieel terugwerkende kracht; of 3. maatschappelijk terugwerkende kracht geheel of gedeeltelijk kunnen wegnemen. Het hoofdstuk wordt in par. 3.13 afgesloten met een conclusie. In deze conclusie geef ik de definities van de negen behandelde overgangsmaatregelen alsmede hun specifieke kenmerken in een schematisch overzicht weer.