Fiscaal overgangsbeleid (FM nr. 131) 2009/3.2:3.2 Rechtvaardiging voor het onderscheiden van overgangsmaatregelen naast werkingsregels

Fiscaal overgangsbeleid (FM nr. 131) 2009/3.2

3.2 Rechtvaardiging voor het onderscheiden van overgangsmaatregelen naast werkingsregels

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In par. 2.3 heb ik het begrip ‘werkingsregel’ geïntroduceerd. De werkingsregel geeft aan vanaf welk moment in de tijd – het werkingsmoment – een regel rechtsgevolgen verbindt aan feiten die zich vanaf dat moment voordoen of toestanden die op het werkingsmoment bestaan (werken). Indien het werkingsmoment ligt vóór het inwerkingtredingsmoment, is sprake van terugwerkende kracht (par. 2.4); als het werkingsmoment samenvalt met het inwerkingtredingsmoment, is sprake van onmiddellijke werking (par. 2.5) en als het ligt ná het inwerkingtredingsmoment, is sprake van uitgestelde werking. In het volgende overzicht zijn deze drie werkingsvarianten schematisch weergegeven.

id-b577dc2e-1415-456c-8522-b784b04d4bf4

De werkingsregel maakt geen onderscheid tussen feiten en toestanden. Vanaf het werkingsmoment vallen álle relevante feiten en toestanden1 onder de werkingssfeer van de nieuwe regel.

Naast deze algemene ‘grove’ werkingsregels is er behoefte aan fijnmaziger wetgeving die de overgang van de oude naar de nieuwe regel regelt. Deze regels zorgen er bijvoorbeeld voor dat de nieuwe regel ten aanzien van bepaalde, nader aangeduide, feiten of toestanden niet, nog niet, of niet volledig van toepassing wordt. Voor zover ik heb kunnen nagaan is Polman de eerste geweest die in de Nederlandse literatuur over overgangsrecht een afzonderlijke categorie regels onderscheidt die de toepassing van een regel ten aanzien van bepaalde feiten en toestanden beperkt. Ten aanzien van deze categorie regels schreef Polman:2

‘Van de voornoemde bepalingen (MSB: de grove werkingsregels) zijn te onderscheiden, die, welke ten doel hebben “un régime intermédiaire entre les deux lois” te vestigen; zij strekken er toe een regiem te scheppen, dat het overgaan naar de nieuwe wet van rechtssituaties vergemakkelijkt; zij bevatten, aldus Roubier, niet “une règle juridique de solution des conflits”, zij regelen niet het “conflict” als zodanig, al kan – gezien hun strekking – gesteld worden, dat zij partij kiezen voor de nieuwe wet, welke echter niet ten volle toepasselijk is; het zijn bepalingen, die in hoge mate aanbevelenswaardig zijn op het vlak van de wetgevingspolitiek.’

In hetzelfde jaar onderkent ook Knigge dat er naast werkingsregels bijzondere overgangsbepalingen zijn te onderscheiden. Hij betoogt:3

‘Voor de wetgever is de vraag welke oplossing voor zeker probleem van overgangsrecht billijk of rechtvaardig is. Het beginsel van exclusieve werking kan hem daarbij niet helpen. Toch heeft dat beginsel ook voor de wetgever betekenis. De wetgever dient er voor zorg te dragen, dat de oplossing, die hij om wat voor reden dan ook rechtvaardig acht, in de tekst van de wet wordt neergelegd. Het beginsel van exclusieve werking vormt daarbij voor hem een redactioneel criterium. Aan de hand van dat beginsel kan worden uitgemaakt of de door hem rechtvaardig geachte oplossing een bijzondere overgangsbepaling eist.’

In de Overgangswet NBW is een duidelijke rol weggelegd voor een bijzondere categorie regels die naast de werkingsregel functioneren. Van der Beek spreekt in dit kader over overbruggingsregels of koppelregels:4

‘In gevallen als het zojuist geschetste moet de overgangswetgever grover geschut gebruiken. Dat heeft hij tot zijn beschikking in de vorm van overbruggingsregels ofwel koppelregels. Het belangrijke verschil met verwijzingsregels (MSB: werkingsregels) is, dat overbruggingsregels directe regels zijn: zij verwijzen niet naar oud of naar nieuw recht, maar houden zelf een “materiële” regel in. Deze kan een oplossing voor het aan de orde zijnde overgangsprobleem vervatten of door een “truc” de weg vrij maken voor toepassing van de nieuwe wet.’

De Vries Lentsch-Kostense constateert:5

‘In de Overgangswet (MSB: NBW) zijn naast de gebruikelijke verwijzingsregels ook regels opgenomen die, zoals de wetgever dat uitdrukt, “een brug leggen tussen oud en nieuw recht”. Voor het bouwen van bruggen wordt veelal gebruik gemaakt van de constructies “omzetting”, “fictie” en “bekrachtiging”.’

Ook Popelier onderscheidt verschillende categorieën van overgangsrechtelijke regels, namelijk regels met een temporele functie, overgangsbepalingen en overgangsmaatregelen. Met de temporele functie doelt zij op de categorie regels die door mij werkingsregels worden genoemd.6 Overgangsbepalingen en overgangsmaatregelen zijn in haar visie bepalingen die de overgang van de bestaande toestand naar de door de nieuwe rechtsregel in het leven geroepen toestand regelen respectievelijk begeleiden (zie par. 3.3.1).7

In de algemene literatuur over overgangsrecht is voor het bestaan van overgangsmaatregelen, naast de werkingsregels die slechts de werking van een wet bepalen, derhalve voldoende basis te vinden. Ook in het belastingrecht is deze tweedeling naar mijn mening functioneel.8 Bij de behandeling van de verschillende overgangsmaatregelen in par. 3.4 e.v. zal blijken dat het bij deze categorie regels om veel fijnmaziger wetgeving gaat dan bij werkingsregels het geval is. Door beide categorieën van overgangsrechtelijke regels te onderscheiden, kan veel beter worden ingespeeld op de eisen die de in deel II te behandelen beginselen van behoorlijk overgangsbeleid stellen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.