I.3.6.3 De ontbindingspraktijk voorafgaand aan 1917

Ook de gevolgen van een ontbinding wijzigden in 1917. Tot 1917 betekende een ontbindingsbesluit de vrijwel directe sluiting en de daadwerkelijke ontbinding van de Tweede Kamer en Eerste Kamer. Dat had te maken met een strikte interpretatie van artikel 104 Gw (1887):

In de literatuur heeft discussie bestaan over de vraag of deze bepaling moest gelden in verband met een grondwetsherziening. 1 Gelet op de praktijk luidt het antwoord op die vraag bevestigend. Tot en met 1917 volgde de daadwerkelijke ontbinding en sluiting van de vergadering enkele dagen na het ontbindingsbesluit. Bij alle ontbindingsbesluiten in het kader van een grondwetsherziening werden de Kamers enkele dagen later gesloten. Zie hierover het volgende schema: 2

De ontbinding in het kader van de grondwetsherzieningsprocedure volgde in 1884 en 1887 vrijwel direct na publicatie van de verklaringswet en hield automatisch een parlementsloze periode in tussen het sluiten van de vergadering en de eerste samenkomst van de Kamers. Deze parlementsloze periode door de ontbinding was volgens sommigen ongewenst, vooral bij een noodtoestand. Immers, na afloop van de ontbinding kon het parlement niets meer doen, want het was al ontbonden. Om praktische redenen was het vanaf 1917 daarom gebruikelijk om de Tweede Kamer op termijn te ontbinden.4 Daarbij kon de daadwerkelijke ontbinding tot ver voorbij het ontbindingsbesluit plaatsvinden, waardoor een relatief lange parlementsloze periode werd voorkomen. In 1917 werd de vergadering gesloten op 24 mei 1917, maar de ontbinding zelf volgde pas op 27 juni 1917. De tekst van artikel 73 Gw (1887) stond overigens niet aan deze praktijk in de weg:

Deze bepaling gaf de mogelijkheid dat de daadwerkelijke ontbinding pas inging vlak voor de nieuwe Tweede Kamer bijeenkwam.5 Het ging hier meen ik ook om een flexibilisering van de herzieningsprocedure, aangezien een tussentijdse ontbinding in het kader van een grondwetsherziening geen parlementsloze periode meer op ging leveren. Pas vanaf 1933 – n.a.v. een ontbinding op politieke gronden - werd het daadwerkelijk gebruikelijk dat het ontbindingsbesluit niet ook de spoedige sluiting van de Kamers inhield.6

De ontbinding op termijn is overigens pas bij de grondwetsherziening van 1983 gecodificeerd in het huidige artikel 64 lid 2 en 3 Gw:

In 1917 vond er nog een belangrijke flexibilisering plaats rondom de ontbinding. De Tweede Kamer schafte artikel 142 RvOTK (oud) af. Het toenmalige artikel 142 RvOTK (oud) bepaalde het volgende:

De ratio achter de schrapping van dit artikel is dat de ontbinding slechts ervoor zorgt dat nieuwe leden zullen worden gekozen; de bij haar aanhangige werkzaamheden blijven bestaan. Op 30 maart 1917 werd het voorstel ter schrapping van artikel 142 RvOTK (oud) zonder beraadslaging en zonder hoofdelijke stemming aangenomen. Een ontbinding in het licht van een grondwetsherziening hield sinds 1917 dus geen valbijl meer in voor lopende werkzaamheden. In 1884 verviel bijvoorbeeld nog het initiatiefvoorstel-Van Houten in eerste lezing, omdat de Tweede Kamer in oktober 1884 werd gesloten en ontbonden. De ‘valbijlprocedure’ was vóór 1917 dus geen onbekende in het Nederlandse stelsel. Deze procedure gold vanaf 1814 als ongeschreven recht.7 Er was van oudsher sprake van een valbijl bij jaarlijkse sluiting, wat betekende dat geen voortzetting meer kon plaatsvinden van de behandeling van de betreffende wetsvoorstellen. Wetsvoorstellen vervielen als zij nog onafgedaan waren. Concreet voor de grondwetsherzieningsprocedure betekende dit dat het wetsvoorstel (zowel in eerste als in tweede lezing) behandeld moest zijn voor de jaarlijkse sluiting. Bij een tweede lezing in een grondwetsherziening zou daarom het wetsvoorstel afgerond moeten zijn voor de sluiting van de zitting. Voortvarendheid was derhalve geboden.

In 1852 volgde een eerste afzwakking van dit systeem.8 Uit een bepaling in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer valt op te maken dat de Tweede Kamer de behandeling van initiatiefwetsvoorstellen kon hervatten na de jaarlijkse sluiting van de vergadering. Sluiting betekende voor initiatiefvoorstellen geen vervallen van het voorstel. Twintig jaar later volgde in 1872 een verdergaande afzwakking. Ook bij voorstellen afkomstig van de Koning kon de behandeling worden hervat, ondanks sluiting van het zittingsjaar.9 Implicatie van deze wijzigingen (door afschaffing van al deze valbijlen in 1852, 1872 en 1917) is wel dat een wetsprocedure in principe eeuwig kon gaan duren.