4.5.5.2 Het toezicht van de Inspectie in het primair, voortgezet, en middelbaar beroepsonderwijs

Het toezicht van de Inspectie is van oudsher gericht op het tegengaan van tekortkomingen in de kwaliteit van het onderwijs.1 Dit doet de Inspectie door toe te zien op de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften en door het bevorderen van de ontwikkeling van de kwaliteit van het onderwijs.2 Met de Wot is aangesloten bij de sturingsvisie van de overheid die uitgaat van autonomie en deregulering.3 In de memorie van toelichting bij het voorstel voor de Wot schrijft de wetgever dat het uitgangspunt is dat de school de kwaliteit van zijn eigen onderwijs bewaakt en verbetert.4 Ook dient de school in principe zelf te formuleren wat kwalitatief goed onderwijs is. De overheid ziet desalniettemin ook een taak voor zichzelf. Namelijk het bewaken van de eenheid en gemeenschappelijkheid in het onderwijsstelsel, garant staan voor de kwaliteit van het onderwijs en bevordering van de kwaliteit van het onderwijs. De Inspectie bevordert met haar toezicht de ontwikkeling van de onderwijskwaliteit door scholen periodiek te beoordelen op kwaliteit en hen aan te spreken wanneer die kwaliteit tekortschiet.5

De Inspectie heeft verschillende toezichtstaken, namelijk 1) het toezien op de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften, 2) het bevorderen van de ontwikkeling van de kwaliteit van het onderwijs, 3) het houden van financieel toezicht en 4) het rapporteren over de staat van het onderwijs, op de derde en vierde taak wordt niet nader ingegaan.6 De eerste twee taken van de Inspectie zijn van belang omdat deze zien op het primaire onderwijsproces. Tussen die twee taken wordt onderscheid gemaakt omdat de bevoegdheden van de Inspectie en de sancties die ingezet kunnen worden verschillen naargelang de taak.

De eerste toezichtstaak wordt door De Boer ook wel de controletaak genoemd en wordt in het vervolg het controlerend toezicht genoemd.7 Dit toezicht houdt in dat de Inspectie controleert op de naleving van de in de onderwijswetten opgenomen voorschriften. Deze voorschriften vormen de minimumeisen of de basiskwaliteit waaraan het bevoegd gezag moet voldoen.8 De grens van het controlerend toezicht wordt eveneens gevormd door de bij of krachtens de onderwijswetten gestelde voorschriften. Dit toezicht kan enkel uitgeoefend worden ten aanzien van de naleving van deze voorschriften.9 Daarnaast kan enkel getoetst worden of aan de basiskwaliteit is voldaan. De resultaten van dit toezicht legt de Inspectie vast in oordelen.

De tweede toezichtstaak van de Inspectie wordt ook wel het stimuleringstoezicht genoemd.10 Met stimuleringstoezicht bevordert of stimuleert de Inspectie de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs naar een hoger niveau dan de minimumeisen die voortvloeien uit de onderwijssectorwetten. Deze taak is breder dan controlerend toezicht en kan zien op al hetgeen van doen heeft met de kwaliteit van het onderwijs.11 Anders dan onder het controlerend toezicht leidt stimuleringstoezicht niet tot oordelen maar tot bevindingen. Ook kunnen de resultaten van het stimuleringstoezicht geen sancties tot gevolg hebben.12

Het toezicht van de Inspectie valt uiteen in een jaarlijkse prestatieanalyse en een vierjaarlijks onderzoek. Bij de jaarlijkse prestatieanalyse betrekt de Inspectie de volgende indicatoren:

De werkwijze van de Inspectie is nader uitgewerkt in onderzoekskaders.14 Deze kaders worden vastgesteld door de minister op voordracht van de Inspectie. De Inspectie heeft dan ook een belangrijke rol bij de totstandkoming van de kaders op basis waarvan ze haar eigen toezicht uitoefent.15 De onderzoekskaders zijn wetsinterpreterende beleidsregels.16 Een beleidsregel is, blijkens artikel 1:3 van de Awb, geen algemeen verbindend voorschrift, maar betreft de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. De onderzoekskaders bevatten uitleg van de Inspectie over de wijze waarop ze de betreffende wettelijke voorschriften toepast bij het houden van toezicht. Deze kaders kunnen niet verder strekken dan de regels die hierin nader worden geïnterpreteerd.17 Met het stellen van onderzoekskaders wordt de beoordelingsruimte die de onderwijswetten of de Wot aan de Inspectie laat ingebonden. De onderzoekskaders kunnen dan ook bijdragen aan de rechtszekerheid van de scholen waarop de Inspectie toezicht houdt. Van de onderzoekskaders kan de Inspectie afwijken. Ten aanzien van beleidsregels bestaat immers een inherente afwijkingsbevoegdheid.18 Afwijken van beleidsregels kan enkel als de betreffende regel voor een of meer belanghebbenden gevolgen hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de regel.

Per onderwijssector is in een onderzoekksader uitgewerkt hoe toezicht wordt gehouden en waarop de Inspectie toezicht houdt.19 Waarop toezicht wordt gehouden is uitgewerkt in het waarderingskader.20 Het onderzoekkader voor het voortgezet onderwijs kent bijvoorbeeld twee waarderingskaders, namelijk het waarderingskader Besturen en het waarderingskader Scholen. Elk waarderingskader is opgebouwd in kwaliteitsgebieden, die kwaliteitsgebieden zijn weer onderverdeeld in standaarden. De standaarden zijn opgebouwd uit de basiskwaliteit, hetgeen waarop de Inspectie controlerend toezicht uitoefent en aanvullende ambities, waarop de Inspectie stimuleringstoezicht uitoefent. In de standaarden worden de in de onderwijssectorwetten gestelde voorschriften nader uitgewerkt. De Inspectie stelt daarbij uit te gaan van een redelijke uitleg van de wet en de daarop gebaseerde regelgeving.21 Indien de Inspectie op basis van deze standaarden controlerend toezicht wil houden, mogen deze standaarden niet verder reiken dan een redelijke wetsinterpretatie. Anders gaat de Inspectie zich als regelgever gedragen, zonder hiertoe bevoegd te zijn.