I.3.6.2 Een nieuw kiesstelsel na 1917

In augustus 1913 stelde het extraparlementaire kabinet-Cort van der Linden de Staatscommissie-Oppenheim in voor een advies over een nieuw kiesstelsel. Deze commissie pleitte in 1914 voor invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging.1 Hoewel dit punt in de schaduw stond van het tevens door de Staatscommissie (en kabinet) voorgestelde algemeen mannenkiesrecht en de financiering van het bijzonder onderwijs, behoorde juist de invoering van het stelsel van evenredigheid tot één van de meest invloedrijke herzieningen van de twintigste eeuw. Destijds werd het nieuwe stelsel van evenredigheid veeleer als een onvermijdelijk technisch onderhoud gezien: het districtenstelsel was omslachtig in de uitvoering, denk bijvoorbeeld aan de eis dat ieder district 45.000 inwoners moest hebben. In 1917 werd het stelsel van evenredige vertegenwoordiging en het algemeen kiesrecht voor mannen ingevoerd.

Door de invoering van evenredige vertegenwoordiging2 veranderde de vormgeving van verkiezingen op drastische wijze, en dus ook de werking van ontbindingsverkiezingen in het licht van een grondwetsherziening. In een stelsel van evenredige vertegenwoordiging worden alle stemmen gedeeld door het totaal aantal zetels. Dat vormt de kiesdeler die bepalend is voor het behalen van een zetel. Door dit stelsel werd de kans aanzienlijk dat een groter aantal partijen in het parlement kwam. Net zoals de invoering van het algemeen mannenkiesrecht gaf dit stelsel een extra impuls aan het partijwezen.3 Het systeem van evenredigheid zorgde er voor dat Nederland feitelijk één kiesdistrict werd, hetgeen leidde tot een centralisatie en coördinatie van partijorganisatie.4 Bij de verkiezingen van 1918 nam het aantal deelnemende politieke partijen toe. De Tweede Kamer kreeg door de toename van politieke partijen nóg meer het karakter van een vertegenwoordiging van verschillende deelbelangen.

Wat had dit voor invloed op de werking van een kamerontbinding? Vóór 1917 had de tussentijdse ontbinding vooral de functie van een conflictontbinding. Dit impliceerde dat bij een conflict tussen een kabinet en één of beide Kamers, de ontbindingsverkiezingen werden ingezet om dit conflict op te lossen. Het voortbestaan van het kabinet werd in die omstandigheid eerder inzet van de verkiezingen. Voor 1917 ging het immers nog in sterke mate om verhoudingen tussen de twee grote stembuscoalities: de niet-confessionele coalitie en de confessionele coalitie.

Na 1917 was er minder reden voor samenwerking in stembuscoalities, omdat de zetelverdeling door de werking van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging totaal anders functioneerde. Omdat enkel de kiesdeler behaald moest worden (en geen meerderheid in een district), hadden meer partijen de kans om in de Tweede Kamer te komen zonder dat samenwerking daarvoor noodzakelijk was. 5

De kamerontbinding werd vanaf 1917 vooral een middel om vervroegde verkiezingen te realiseren en niet een middel om een conflict tussen het kabinet en het parlement te beslechten. 6 Dit kwam mede omdat de uitkomst van verkiezingen door het nieuwe systeem van evenredige vertegenwoordiging ongewisser werd. Coalitiepartijen gingen steeds meer gescheiden de verkiezingen in, zodat een conflict tussen het kabinet en het parlement geen onderwerp meer was van de ontbindingsverkiezingen. Vanaf 1922 ontstond dan ook het gebruik dat het kabinet aan de vooravond van verkiezingen zijn ontslag aanbood aan de Koning (de zogenaamde conventie van 1922).

De ontbinding in het kader van de grondwetsherzieningsprocedure heeft ten doel om verkiezingen te houden in het kader van een grondwetsherziening zodat een nieuwe Tweede Kamer het voorstel in tweede lezing heroverweegt. Sinds 1995 geldt deze eis niet meer voor de Eerste Kamer. Lid 3 schrijft voor dat de Tweede Kamer wordt ontbonden na bekendmaking van de verklaringswet. Het gaat om een verplichting tot ontbinding van de Tweede Kamer. De bevoegdheid van de regering tot kamerontbinding is neergelegd in artikel 64 Gw. De Grondwet schrijft niet voor dat direct tot een ontbindingsbesluit overgegaan moet worden. De ontbinding heeft zowel het karakter van een verplichting voor de regering als het karakter van een (gebonden) bevoegdheid van de regering. Welke invloed had het nieuwe kiesstelsel op de ontbindingspraktijk in het kader van de grondwetsherzieningsprocedure? In de constellatie van vóór 1917 kon een kabinet na een ontbinding (ook in het licht van verkiezingen in het kader van een grondwetsherziening) mogelijk blijven zitten. Verkiezingen leidden vaak tot uitslagen waarin eerder duidelijke meerderheiden zich aftekenden. Als er na verkiezingen voldoende steun was voor het kabinet, dan kon het kabinet verder ook al was sprake van een grondwetsherziening. Zie bijvoorbeeld de grondwetsherziening van 1884. Deze geschiedde tijdens de regeerperiode van het kabinet-Heemskerk Azn (1883- 1888). Ook de grondwetsherziening van 1887 vond plaats tijdens het kabinet-Heemskerk Azn. (1883- 1888). De grondwetsherziening van 1917 vond plaats gedurende het bewind van het kabinet-Cort van der Linden (1913 - 1918). Weliswaar trad het kabinet-Cort van der Linden snel af, maar dat had te maken met het feit dat het nieuwe kiesstelsel (met een stelsel van evenredige vertegenwoordiging) al snel ingevoerd zou gaan worden. Bij alle drie de grondwetsherzieningen (1884, 1887 en 1917) bleef het kabinet zitten. Na 1917 lag het niet voor de hand om het kabinet (inclusief haar plannen) tot inzet van verkiezingen te maken.