9.3.2 Theoretisch kader voor het vaststellen van onrechtmatigheid informatieverstrekking: Van Zoggel en waarheidsplichten

In het bestuursrechtelijke deel van mijn onderzoek heb ik geconstateerd dat om gerechtvaardigd vertrouwen te kunnen ontlenen aan een overheidsuitlating, zij in beginsel expliciet en ongeclausuleerd moet zijn en gericht op de aanwending van een bestuursrechtelijke bevoegdheid in een concrete situatie.1 Dezelfde kenmerken hadden de overheidsuitlatingen op basis waarvan een rechtsgeldige rechtshandeling kon worden aangenomen uit het vorige hoofdstuk.2 Een uitlating moest bovendien afkomstig zijn van een persoon die namens het overheidslichaam rechtshandelingen kan aangaan.

Inlichtingen zijn feitelijke handelingen3 en zij kunnen worden verstrekt in een veelheid aan situaties. Een burger kan contact zoeken met de overheid wegens een concrete vraag of verzoek. Tussen burger en overheid kan tevens informatie-uitwisseling plaatsvinden in het kader van contractuele onderhandelingen of publiekrechtelijke besluitvorming. Ook kan een overheid uit zichzelf – al dan niet via elektronische weg – informatie verstrekken. Het is telkens van de concrete omstandigheden van het geval afhankelijk of op de overheid in het individuele geval een waarheidsplicht rust als gevolg waarvan de gerechtvaardigde verwachting kon ontstaan dat de informatie juist was en de burger zijn gedrag op die informatie mocht afstemmen. 4

Om een schending van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm aan te nemen is niet voldoende dat sprake is van onjuistheid of onvolledigheid van informatie.5 Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden en feiten vereist.

Voor de beoordeling of sprake is van overheidsaansprakelijkheid voor onjuiste informatieverstrekking geldt sinds 2012 de maatstaf uit het Van Zoggel-arrest.6 In die procedure ging het om de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door onjuiste inlichtingen te verstrekken over de onder een bestemmingsplan toegestane bouwmogelijkheden. De Hoge Raad overweegt in zijn arrest over de onrechtmatigheid van de door de gemeente gegeven inlichtingen:

Het arrest Van Zoggel ziet weliswaar op de klassieke situatie van een door de overheid gegeven antwoord op een door een burger gestelde vraag, maar de daarin ontwikkelde maatstaf is algemeen geformuleerd en geldt ook voor informatie die een overheid uit zichzelf heeft verstrekt (actieve informatieverstrekking) en algemene, ongerichte, informatieverstrekking. 8 Kernvraag om onrechtmatige informatie aan te nemen is of de benadeelde in de gegeven omstandigheden er redelijkerwijs op heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen werden gegeven. 9

Indien de civiele rechter tot het oordeel komt dat inderdaad sprake is van onrechtmatige informatieverstrekking, is daarmee tevens de relativiteit met betrekking tot de benadeelde vastgesteld (de personele relativiteit). De normschendende gedraging in de vorm van onjuiste informatieverstrekking is immers ten opzichte van de concreet benadeelde burger onrechtmatig.10

Ter nadere invulling van de in Van Zoggel geformuleerde maatstaf of ‘een burger er redelijkerwijs op heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven’, heb ik in paragraaf 3.5 gewezen op het door K.J.O. Jansen geformuleerde kader over zogenoemde informatieplichten. Uit dat kader volgt dat onder omstandigheden op de overheid een informatieplicht in de vorm van een waarheidsplicht kan rusten. 11 Dit betekent dat de overheid in een concreet geval juiste en volledige informatie moet verstrekken en indien zij dat nalaat, aansprakelijk is voor de gevolgen daarvan.

Of sprake is van een dergelijke op de overheid rustende waarheidsplicht als gevolg waarvan op de door haar verstrekte informatie mag worden vertrouwd, is afhankelijk van een afwegingskader tussen de waarheidsplicht van de overheid en de onderzoeksplicht van de burger bestaande uit de aard van de (i) rechtsverhoudingen; (ii) informatie; en (iii) betrokken belangen. 12 Bij het stappenplan van de Dakterras-uitspraak en de nakomingsverplichtingen uit rechtshandelingen uit het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat het toetsingskader erop is gericht om de vraag te beantwoorden of sprake is van een rechtsgeldige uitlating. Daarvoor zijn van belang de inhoud van de uitlating (gericht op rechtsgevolg?) en de bevoegdheid van de persoon van wie de uitlating afkomstig is. Voor onrechtmatig overheidshandelen wegens onjuiste informatieverstrekking geldt – gelet op het feitelijke karakter van de uitlatingen – een minder strak omlijnd toetsingskader van te doorlopen stappen en is een breder afwegingskader nodig om met alle omstandigheden van het geval rekening te kunnen houden.