2.2.4 Het instellen van beroep in het douanerecht

Het douanerecht kent een andere vervolgprocedure na het primaire besluit dan het Nederlandse (fiscale) bestuursrecht. Deels is dit een kwestie van definities, maar deels ook niet. Zo kent het douanerecht, in tegenstelling tot het Nederlandse (fiscale) bestuursrecht, een open systeem van rechtsbescherming. Eenieder heeft het recht beroep in te stellen tegen beschikkingen van de douaneautoriteiten, die betrekking hebben op de toepassing van de douanewetgeving en die hem rechtstreeks en individueel raken.1 Hiervan kan ook sprake zijn indien een beschikking op aanvraag uitblijft.2 Het recht op beroep bestaat uit minimaal twee fasen.3 De eerste fase kan plaatsvinden bij de douaneautoriteiten zelf en bij een rechterlijke instantie dan wel bij een andere instantie die daartoe door de lidstaten is aangewezen. De tweede fase moet plaatsvinden bij een hogere onafhankelijke instantie die overeenkomstig de in de lidstaten geldende bepalingen een rechterlijke instantie dan wel een gelijkwaardige gespecialiseerde instantie kan zijn. De lidstaten kunnen zelf kiezen of een belanghebbende voor de eerste fase van beroep terechtkan bij de douaneautoriteiten zelf, bij een rechterlijke instantie of bij een andere door de lidstaten aangewezen instantie, zoals een geschillencommissie. Hiermee kunnen de lidstaten niet volledig hun gang gaan. De lidstaten zullen de beginselen in acht moeten nemen, zoals het gelijkwaardigheidsbeginsel, het doeltreffendheidsbeginsel en het Unierechtelijke verdedigingsbeginsel, waarvan het kenbaarmakingsbeginsel onderdeel is.4 De Nederlandse wetgeving voorziet vanuit Unierechtelijk perspectief in vier beroepsfasen voor besluiten van de douaneautoriteiten: een eerste fase van beroep door bezwaar bij de douaneautoriteiten, daarna beroep bij de rechtbank Noord-Holland, hoger beroep bij Hof Amsterdam en beroep in cassatie bij de Hoge Raad.5 De Nederlandse bezwaarfase wordt dus vanuit het douanerecht bezien, aangemerkt als de eerste fase van beroep.

Alleen degene die rechtstreeks en individueel door een beschikking is getroffen, kan in het douanerecht beroep instellen.6 De wijze van vertegenwoordiging in het douanerecht is hierbij relevant. Uitgangspunt in het douanerecht is dat iedere persoon zelf op eigen naam kan optreden richting de douaneautoriteiten. Het douanerecht kent daarnaast een eigen regeling voor vertegenwoordiging.7 Een persoon kan zich laten vertegenwoordigen door een derde, vaak aangeduid met de term douane-expediteur of douane-agent. Het DWU kent twee vormen van vertegenwoordiging. De directe vertegenwoordiging en de indirecte vertegenwoordiging. Bij directe vertegenwoordiging handelt de vertegenwoordiger in naam en voor rekening van een ander, de volmachtgever. De volmachtgever wordt gebonden aan alle wettelijke verplichtingen. Bij indirecte vertegenwoordiging handelt de vertegenwoordiger in eigen naam, maar voor rekening van een ander, de volmachtgever. De vertegenwoordiger bindt de opdrachtgever alleen voor het voldoen van de douaneschuld. De importeur kan, indien hij is aan te merken als houder van de douaneschuld, beroep instellen tegen het bezwarende besluit. Indien de importeur als opdrachtgever dit heeft uitbesteed aan een derde en die derde is de houder van de douaneschuld dan kan de importeur geen beroep instellen tegen een bezwarend besluit. Bij indirecte vertegenwoordiging zijn zowel de vertegenwoordiger als de vertegenwoordigde houder van de douaneschuld en kunnen zij allebei beroep instellen.

Het instellen van beroep tegen een douanebeschikking heeft in beginsel geen schorsende werking.8 De douaneautoriteiten schorsen evenwel de tenuitvoerlegging van de aangevochten beschikking geheel of gedeeltelijk indien zij gegronde redenen hebben om aan te nemen dat zij niet in overeenstemming is met de douanewetgeving of dat de betrokkene onherstelbare schade dreigt te lijden.9 Van onherstelbare schade is sprake als de situatie die door onmiddellijke tenuitvoerlegging van die beschikking zal ontstaan door een nietigverklaring van de bestreden beschikking, niet kan worden teruggedraaid. Een opschorting van de tenuitvoerlegging van het bestreden besluit mag de volledige werking daarvan wanneer de beroepen in de hoofdzaak worden verworpen niet beletten.10 Financiële schade is in beginsel alleen dan als ernstig en onherstelbaar te beschouwen als deze schade niet geheel kan worden goedgemaakt wanneer de belanghebbende in de hoofdzaak in het gelijk wordt gesteld.11 Indien de onmiddellijke tenuitvoerlegging van de bestreden beschikking kan leiden tot de ontbinding van een vennootschap of een particulier kan verplichten bijvoorbeeld zijn appartement te verkopen, dan leidt de belanghebbende onherstelbare schade.12 In de gevallen dat de tenuitvoerlegging wordt geschorst, dient, indien de aangevochten beschikking tot verschuldigdheid van een invoer- of een uitvoerrecht leidt, zekerheid te worden gesteld, tenzij op basis van een gedocumenteerde beoordeling is vastgesteld dat dit waarschijnlijk voor de schuldenaar ernstige economische of sociale moeilijkheden zou kunnen veroorzaken.13 Zoals Van Vliet volgens mij terecht opmerkt heeft schorsing alleen betekenis indien sprake is van een bezwarend besluit, zoals een utb.14 Als een besluit op aanvraag wordt geweigerd, wat bijvoorbeeld kan inhouden dat geen vergunning wordt verleend, heeft schorsende werking geen betekenis. De vraag kan gesteld worden, waarom een bestuursorgaan een besluit neemt als het hiervan niet zeker is? Dit zou met tijdsdruk te maken kunnen hebben.15 Ook nieuwe inzichten kunnen een dergelijke situatie doen ontstaan of onzekerheid over de uitleg van het recht. Van Vliet bepleit dat bij serieuze bezwaren tegen een financiële beschikking altijd opschorting zou moeten worden verleend.16 De beslissing van de douaneautoriteiten (niet) tot schorsing over te gaan, is op zichzelf weer een voor beroep vatbare beschikking. De belanghebbende heeft recht op rechterlijke controle op elk douanebesluit van een nationale autoriteit, ook als dit nationaal niet is geregeld.17

De douaneautoriteiten moeten de belastingschuld binnen drie jaar na het ontstaan daarvan meedelen aan de belanghebbende.18 Indien de belastingschuld niet binnen deze termijn is meegedeeld, gaat de douaneschuld teniet.19 Als de douaneschuld is ontstaan door een handeling die strafrechtelijk vervolgbaar is, is de verjaringstermijn vijf jaar.20 De verjaringstermijn wordt in twee gevallen opgeschort. De eerste situatie die de verjaringstermijn opschort, is als er beroep wordt ingesteld.21 Hiermee wordt zowel de bezwaarfase, de beroepsfase, de hoger beroepsfase als het beroep in cassatie bedoeld.22 De tweede situatie die de verjaringstermijn opschort is de termijn die een belanghebbende krijgt om zijn standpunt naar behoren en effectief kenbaar te maken.23 Hiermee wordt voorkomen dat na een vernietiging van de beschikking op formele gronden wegens verjaring geen nieuwe beschikking meer kan worden genomen. Dit is een belangrijk verschil met het nationale (fiscale) bestuursrecht, zoals neergelegd in de Awb en AWR. Het maken van bezwaar en instellen van beroep schort in het nationale (fiscale) bestuursrecht de verjaringstermijn niet op. Deze verschillende schorsingsregimes zijn van belang bij het onderzoeken van de gevolgen van een schending van het kenbaarmakingsbeginsel. Voor bestuurlijke boeten in het douanerecht kan dit ook anders uitvallen. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vervalt na verloop van drie jaren na het tijdstip waarop het verzuim of vergrijp waarop de bestuurlijke boete betrekking heeft, heeft plaatsgevonden.24 Een vernietiging op formele gronden kan bij een bestuurlijke boete tot gevolg hebben dat niet opnieuw een boete kan worden opgelegd.