De civielrechtelijke inbedding van het besluitenaansprakelijkheidsrecht (O&R nr. 128) 2021/7.2.5:7.2.5 De bestuursrechtelijke relativiteit ex art. 8:69a Awb

De civielrechtelijke inbedding van het besluitenaansprakelijkheidsrecht (O&R nr. 128) 2021/7.2.5

7.2.5 De bestuursrechtelijke relativiteit ex art. 8:69a Awb

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

435. Het bestuursrecht kent sinds 2010 ook een gecodificeerd relativiteitsvereiste. Dat vereiste is thans neergelegd in art. 8:69a Awb:1

“De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.”

De wetgever wil met deze relativiteitsleer voorkomen dat een belanghebbende in beroep2 opkomt tegen besluiten op grond van normen die niet strekken tot bescherming van diens belangen. Het is, in de woorden van Widdershoven, een belangenrelativiteit.3 Deze toets is blijkens de tekst negatief en richt zich op ‘kennelijke’ gevallen: een belanghebbende kan als uitgangspunt alle gronden tegen een besluit aanvoeren. De wetgever trekt de grens waar de ingeroepen norm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van de belanghebbende.

436. Deze leer moet de slagvaardigheid van het bestuursprocesrecht vergroten4 en oneigenlijk gebruik van het Awb-beroep tegengaan.5 Bovendien past deze relativiteit in de opvatting dat het bestuursprocesrecht dient tot individuele rechtsbescherming en beslechting van geschillen. Daarmee strookt de gedachte dat een besluit niet op verzoek van een burger wordt vernietigd op gronden die evident niet strekken tot bescherming van diens belangen.6

437. De bestuursrechters formuleren het relativiteitsvereiste niet steeds even strikt. Vaak formuleren zij het conform de wettekst als een negatief criterium: de bestuursrechter moet het besluit niet vernietigen als de norm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van de belanghebbende.7 In de overzichtsuitspraak Twiske Zuid II8 onderschrijft de ABRvS die negatieve en op de kennelijkheid daarvan gerichte benadering:

“4.5 In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter slechts van vernietiging kan en moet afzien, indien de geschonden rechtsnorm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich erop beroept. Daarmee heeft de wetgever beoogd tegemoet te komen aan het bezwaar dat het soms niet eenvoudig is om het beschermingsbereik van een norm vast te stellen en dat een relativiteitsvereiste daarom veel extra werk voor de rechter zou meebrengen. Het voorkomt ook dat bij normen van Europese oorsprong regelmatig prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie moeten worden gesteld, hetgeen een aanzienlijke vertraging van de procedure kan meebrengen (Kamerstukken II 2009/10, 32450, 3, blz. 52-53).

Mede gelet op het vereiste dat een regel ‘kennelijk’ niet strekt tot bescherming van bepaalde belangen, leidt een juiste toepassing van artikel 8:69a van de Awb ertoe dat belanghebbenden zich niet kunnen beroepen op wettelijke voorschriften die onmiskenbaar niet zijn geschreven ter bescherming van hun belangen.”

438. Soms overweegt de Afdeling echter toch – ook in de uitspraak Twiske Zuid II –9 dat de norm wel positief moet strekken tot bescherming van de belangen van de belanghebbende.10 Dat lijkt mij gezien het hierboven weergegeven principiële citaat een ‘slip of the pen.’ Ik neem daarom tot uitgangspunt dat art. 8:69a Awb een belanghebbende enkel wordt tegengeworpen als de norm kennelijk niet strekt tot bescherming van diens belangen. De bestuursrechter hoeft dus niet vast te stellen dat de norm wél strekt tot bescherming van diens belangen. Dat haalt namelijk de problemen binnen die de wetgever blijkens voornoemd citaat juist buiten de deur heeft willen houden.

439. Het is overigens wel begrijpelijk dat bestuursrechters soms toch het positieve beschermingsbereik van een norm vaststellen. Uit de vaststelling dat de norm de belangen van de belanghebbende wél wil beschermen, volgt namelijk ook meteen omgekeerd dat de norm niet kennelijk niet strekt tot bescherming van diens belangen – en dat dus de door art. 8:69a Awb opgeworpen drempel wordt gehaald (met excuus voor de dubbele ontkenning). Bovendien kan uit de vaststelling tot bescherming waarvan de norm wél strekt soms ook worden afgeleid welke belangen de norm dus kennelijk niet wil beschermen. Zo’n positieve vaststelling van de beschermingsomvang is mijns inziens dus een gratis extraatje. Het is geen door art. 8:69a Awb gestelde eis.

De correctie Widdershoven: beroep op vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel

440. Het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste kent zijn eigen ‘correctie’: de correctie Widdershoven.11 Deze correctie houdt in dat een belanghebbende onder omstandigheden zich toch ter vernietiging van een besluit indirect kan beroepen op wettelijke normen die kennelijk niet strekken tot diens bescherming. De burger kan zich namelijk onder omstandigheden wel succesvol beroepen op schending van het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel. De wettelijke norm speelt bij de invulling daarvan vervolgens zijdelings een rol. De grondslag voor de vernietiging van het besluit is in deze gevallen dus de schending van het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel.

441. De correctie kent strenge eisen. Als ondergrens geldt uiteraard steeds dat het besluit moet strijden met de wettelijke norm waarop de belanghebbende via het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel een indirect beroep doet. Verder moet zijn voldaan aan de strenge eisen die de beginselen zelfs stellen.

442. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat (i) sprake is van uitlatingen of gedragingen zijdens het overheidslichaam (ambtenaren, wethouders etc.) die bij de fidens redelijkerwijs de indruk hebben gewekt dat de belanghebbende wel zou worden beschermd door de geschonden materiële norm,12 (ii) die toezegging aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend en (iii) de belanghebbende op basis van dat gerechtvaardigde vertrouwen handelingen heeft verricht die hij anders achterwege zou hebben gelaten.13 Het enkele feit dat de burger rechtszekerheid kan ontlenen aan het bestaan van de wettelijke normen waarmee het besluit strijdt is dus onvoldoende voor een beroep op de correctie Widdershoven. Daarmee zou immers de bestuursrechtelijke relativiteiteis worden uitgehold.14

443. Een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel vereist dat sprake is van een situatie waarin de belanghebbende ongunstiger wordt behandeld dan degene jegens wie het met de wettelijke norm strijdige besluit is genomen. Typisch is het geval waarin een bedrijf krachtens een vergunning aan bepaalde op het milieu op de volksgezondheid gerichte normen gehouden wordt, terwijl zijn concurrent in diens vergunning ten onrechte niet aan diezelfde normen is gebonden. In zo’n geval kan eerstgenoemd bedrijf met een beroep op het gelijkheidsbeginsel alsnog de ten onrechte verleende vergunning bestrijden, ook al strekken die milieu- of volksgezondheidsnormen niet tot bescherming van zijn belangen.15

Verhouding civiele en bestuursrechtelijke relativiteitsleer

444. De literatuur heeft meermaals aandacht besteed aan de vraag hoe de civiele en de bestuursrechtelijke relativiteitsleer zich tot elkaar verhouden. Scheltema & Scheltema en Verheij hebben erop gewezen dat het onwenselijk is dat de vereisten te ver uit elkaar lopen. Dat zou volgens hen namelijk tot de bevreemdende conclusie kunnen leiden dat een burger in civielrechtelijke zin wel aanspraak heeft op schadevergoeding, maar de norm in bestuursrechtelijke zin niet strekt tot bescherming van diens belangen. Zij pleiten daarom voor een congruentie van beide leren.16 Damen c.s. menen dat sinds de invoering van art. 8:69a Awb een vernietiging door de bestuursrechter de onrechtmatigheid impliceert en daarom de civiele relativiteitsleer geen aparte aansprakelijkheidsdrempel meer is.17 Schlössels wijst er eveneens op dat afstemming van beide leren gewenst is, maar signaleert wel grote verschillen. De civiele relativiteit is gericht op schade en vereist de vaststelling of de geschonden norm de gelaedeerde daartegen beschermt, de bestuursrechtelijke relativiteit is gericht op het belang van de belanghebbende. Dat belang kan ook zijn gelegen in andere zaken dan schade. Bovendien is de bestuursrechtelijke relativiteit met het kennelijkheidsvereiste minder streng voor de belanghebbende. Schlössels meent dat met een verdere verfijning van het civiele relativiteitsvereiste in de toekomst mogelijk de congruentie van beide vereisten kan worden bereikt.18

445. Verderop in §7.5.3 komt aan de orde hoe ik tegen deze verhouding aankijk. Daaraan moeten echter noodzakelijkerwijs nog verschillende beschouwingen voorafgaan over de civiele relativiteit en haar verhouding met de redelijke toerekeningsleer van art. 6:98 BW. Ik kom tot de conclusie dat huidige civiele relativiteitsleer van art. 6:163 BW conform de wettekst negatief moet worden ingestoken om te komen tot een consistente verhouding met de redelijke toerekening. Die negatieve vormgeving maakt ook de verhouding tot de bestuursrechtelijke relativiteit duidelijker: de bestuursrechtelijke relativiteitstoets is een voorselectie voor zo’n negatieve civiele relativiteitstoets. Voor nu volstaat te constateren dat de huidige (positieve) civiele relativiteit en de bestuursrechtelijke relativiteit nog niet op elkaar aansluiten.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.