Einde inhoudsopgave
Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/9.4.2
9.4.2 Toerekening op grond van verkeersopvattingen
N. van Triet, datum 23-12-2022
- Datum
23-12-2022
- Auteur
N. van Triet
- JCDI
JCDI:ADS685357:1
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
Sieburgh 2000, p. 220-226.
Zie ook Jansen 2019, onder 5: in de verhouding tussen burger en overheid dient twijfel over de inhoud van het geldende recht voor rekening van de overheid te komen.
Hij wijst daarbij op de rechtszekerheid van de burger, Van de Sande 2019a, par. 5.6.1.
Van de Sande 2019a, par. 5.6.2. met verwijzing naar Schutgens 2018, i.h.b. p. 103 en 114, die voor besluitvorming uitgaat van het (minder restrictieve) criterium dat voor toerekening geen plaats is indien de overheid een besluit heeft genomen dat in strijd is met jurisprudentie die ten tijde van het nemen van het besluit ‘redelijkerwijs niet voorzienbaar was’.
Van de Sande 2019a, hoofdstuk 5. Ter ondersteuning van zijn betoog om op dit punt niet aan te sluiten bij het besluitenaansprakelijkheidsrecht wijst Van de Sande op het feit dat met onjuiste informatieverstrekking niet eenzijdig (achteraf onjuist) de rechtspositie van een burger is vastgesteld en het binnen de trias geldende onderscheid tussen de bestuurlijk en rechtsprekende functie, zodat het niet noodzakelijkerwijs voor de hand ligt dat het bestuursorgaan de gevolgen zou moeten dragen van een bestuursrechter die ‘om’ gaat (p. 301-302). Mijns inziens moet gelet op de oorzaak van de onrechtmatigheid van het overheidshandelen van dit hoofdstuk (de schending van een waarheidsplicht) een onrechtmatige overheidshandeling aan een overheid – gelet op haar maatschappelijke positie waarin zij informatieve en dienstverlenende informatie verstrekt – kunnen worden toegerekend.
Zie HR 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:677, NJ 2018/239, AB 2018/300, JB 2018/117, m.nt. D.G.J. Sanderink (Verjaring implementatie Databankenrichtlijn), rov. 3.3.3 waarin de Hoge Raad overweegt dat een beroep op rechtsdwaling in het algemeen niet kan worden aanvaard. Kritisch over deze ontsnappingsmogelijkheid aan overheidsaansprakelijkheid is Sanderink in JB 2015/181, bij HR 18 september 2015, ECLI:NL:HR:2015:2722, NJ 2016/166, AB 2016/30, onder 9 (Vakantiedagen): “Het valt naar mijn oordeel niet (goed) te verdedigen dat een burger zijn schade (die door een onrechtmatig handelen en/of nalaten van de overheid is veroorzaakt) maar zelf moet dragen, omdat de overheid geen verwijt van zijn onrechtmatig handelen en/of nalaten treft (bijvoorbeeld bij verontschuldigbare rechtsdwaling).” En: “Indien de rechtstaatgedachte vereist dat de gevolgen van een onrechtmatig handelen en/of nalaten door schadevergoeding rechtgezet of gecompenseerd worden, ligt het niet erg voor de hand dat de overheid aan het betalen van die schadevergoeding kan ontkomen door zich op het standpunt te stellen dat het onrechtmatige handelen en/of nalaten haar niet te verwijten of toe te rekenen valt.” Zie ook Jansen 2019, onder 5 die meent dat het toerekeningsvereiste bij onjuiste informatieverstrekking ‘geen rol van betekenis zou moeten spelen’.
Barendrecht e.a. 2002, p. 38. Zie ook Scheltema & Scheltema 2013, p. 350-351.
Barendrecht e.a. 2002, p. 38. Zie ook Scheltema & Scheltema 2013, p. 350-351 die met verwijzing naar rechtspraak stellen dat het redelijker is de gevolgen van onrechtmatig handelen voor rekening van de collectiviteit te brengen en op p. 411 schrijven dat voor aansprakelijkheid voor onjuiste informatie het vereiste van toerekenbaarheid niet wordt gesteld. Dat laatste gaat mij op grond van het bovenstaande te ver maar ook uit die opvatting blijkt dat toerekening hoogstens een ondergeschikt vereiste is om een onrechtmatige daad wegens onjuiste inlichtingen aan te nemen.
HR 31 mei 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0261, NJ 1993/112, AB 1992/290 (Van Gog/Nederweert), rov. 3.3. In het besluitenaansprakelijkheidsrecht vindt de toerekening plaats krachtens verkeersopvattingen. A-G Keus, ECLI:NL:PHR:2009:BI1130 merkt onder 2.19 op dat toerekenbaarheid bij onjuiste of onvolledige informatie niet ‘in volle gestrengheid’ geldt. Ook hij constateert dat in de literatuur in dat kader een vergelijking wordt gemaakt met besluitenaansprakelijkheid. Volgens hem moeten de twee vormen van overheidsaansprakelijkheid niet gelijk worden gesteld aan elkaar, nu de in beginsel gegeven schuld bij besluitenaansprakelijkheid niet kan worden losgezien van het beginsel van formele rechtskracht. Mijns inziens legt hij hier te veel de nadruk op schuld als grondslag voor toerekenbaarheid. Die grondslag moet (ook) in de verkeersopvattingen worden gevonden, en geldt mijns inziens voor al het onrechtmatig typisch overheidshandelen. Zie HR 26 september 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9505, NJ 1987/253, (Staat/Hoffmann-La Roche), waar de Staat geen beroep kon doen op rechtsdwaling. In HR 12 juni 1992, ECLI:NL:HR:1992:AN4622, NJ 1993/113, AB 1992/559 (Bedrijfsvereniging/Boulogne), rov. 3.2 wijst de Hoge Raad op de redelijkheid om de gevolgen van het onrechtmatig besluit voor rekening van de collectiviteit te brengen in plaats van het individu. Zie ook HR 20 februari 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZC2588, NJ 1998/526, AB 1998/231 (Boeder/Staat), rov. 5.2. Fruytier 2021 gaat in zijn dissertatie over besluitenaansprakelijkheid slechts beperkt in op toerekening van een onrechtmatig besluit aan het overheidslichaam, nu over dat vereiste voor het aannemen van een onrechtmatige daad ‘weinig onzekerheid of onduidelijkheid’ bestaat, p. 3.
Sieburgh schrijft in Asser/Sieburgh 6-IV 2019/360 eveneens dat het schuldvereiste bij de overheidsaansprakelijkheid nog slechts een zeer beperkte rol speelt. Sieburgh 2000, p. 234 schrijft bijvoorbeeld ter ondersteuning van automatische toerekening bij besluitenaansprakelijkheid dat de overheid de bevoegdheid heeft om wetten uit te vaardigen, deskundig is op dit terrein en bij uitstek degene is die op de hoogte moet zijn van de inhoud van de door haar uitgevaardigde wetten en ten tweede dat de overheid beter in staat is schade te dragen dan een privépersoon. Zij hecht dus veel waarde aan de bijzondere hoedanigheid van de overheid. Die argumenten gelden mijns inziens evenzeer voor typisch overheidshandelen in de vorm van informatieverstrekking over het geldend recht. Van de Sande 2019a behandelt in zijn proefschrift ook de toerekening bij onrechtmatige wetgeving (par. 5.5.2) en onrechtmatig strafvorderlijk optreden (par. 5.5.3), nu daar sprake is van een zelfde soort (semi-automatische) toerekening.
Vaak wordt in de rechtspraak niet expliciet op toerekening van de onrechtmatige handeling aan het aangesproken overheidslichaam ingegaan. Het lijkt dan zo te zijn dat deze handelingen op grond van de verkeersopvattingen voor rekening van de overheid komen.
Over die grond voor toerekening kan in algemene zin worden gezegd dat de hoedanigheid van de laedens en de aard van de gedraging de inhoud van de verkeersopvattingen kleuren. 1 Dit betekent dat naarmate de overheid een machtiger positie inneemt ten opzichte van de burger, een gedraging haar sneller – ook buiten verwijtbaarheid – op grond van verkeersopvattingen kan worden toegerekend. Wat de aard van de gedraging betreft, geldt dat indien sprake is van een handeling die de kans op het ontstaan van schade verhoogt, eerder sprake is van toerekening krachtens verkeersopvattingen. Voor zowel de hoedanigheid van de overheid als de aard van de gedraging in de vorm van informatieverstrekking zal gelet op de deskundigheid van de overheid en de gevolgen van onjuiste informatieverstrekking snel sprake zijn van toerekening op grond van de verkeersopvattingen voor zover er geen sprake is van schuld. 2 Dit sluit aan bij de rechtsstatelijke inbedding van informatieverstrekking door de overheid, die ook maakt dat deze vorm van onrechtmatig overheidshandelen moet worden toegerekend aan de overheid.
Van de Sande wijst er in het kader van de hoedanigheid van de overheid op dat de taak en positie van de overheid meebrengen dat zij zowel de belangrijkste vormer van het recht is, als degene die de burger in staat moet stellen daarvan kennis te nemen.3 Een onjuiste uitleg van het recht door haarzelf dient dan in beginsel voor haar rekening te komen. Hij bepleit een uitzondering ‘wanneer de overheid ten tijde van de informatieverstrekking geen rekening behoefde te houden met het risico van onjuistheid van de verstrekte informatie, tenminste indien haar uitleg op dat moment in redelijkheid verdedigbaar was én niet werd gelogenstraft door enige beschikbare rechtspraak of literatuur’.4 De juiste uitleg van de wet was dan kort gezegd onvoorzienbaar. In die – zeer zeldzame – gevallen zou het volgens hem niet zonder meer redelijker zijn dat de overheid de schade draagt omdat de overheid in een dergelijk geval geen verwijt treft.5
Die voorgestelde uitzondering kan mij niet overtuigen. Indien geen sprake is van verwijtbaarheid, moet mijns inziens altijd toerekening op grond van verkeersopvattingen plaatsvinden. Een later gebleken onjuiste uitleg van het recht die als onrechtmatige informatieverstrekking moet worden aangemerkt zou – gelet op de positie van de burger tegenover de overheid – altijd voor rekening van de overheid moeten komen.6 Dat de overheid er niets aan kan doen dat een rechter ‘om’ gaat, zou niet moeten maken dat dat risico dan maar verplaatst moet worden naar de burger. Deze opvatting sluit ook aan bij de literatuur, waarin wordt opgemerkt dat toerekening in algemene zin geen of een zeer beperkte rol speelt als vereiste voor een onrechtmatig daad.7 Gelet op de positie van de overheid, past het dat haar onrechtmatig handelen (waarvan het aantonen al een grote opgave betekent voor de benadeelde burger) ook voor haar rekening komt.
De reden om het onrechtmatig handelen op grond van de verkeersopvattingen voor rekening van de overheid te laten komen, wordt wel gevonden in het argument van ‘collectiviteit’. 8 Dit argument van collectiviteit – waarbij het onredelijk wordt geacht dat de gevolgen van onrechtmatig overheidshandelen op de schouders van de individuele benadeelde te laten komen – sluit aan bij de jurisprudentie over besluitenaansprakelijkheid, waar toerekening bij een onrechtmatig besluit in beginsel is gegeven.9 Deze soepele vorm van toerekening geldt niet alleen in het besluitenaansprakelijkheidsrecht, maar in algemene zin voor onrechtmatig typisch overheidshandelen.10