7.3.4 “Hij die jegens een ander” – relativiteit

325. De woorden ‘jegens een ander’ in art. 3:296 BW brengen ook tot uitdrukking dat het relativiteitsvereiste evenzeer geldt bij het rechterlijk bevel en verbod.1 De zinsnede is gelijk aan die in art. 6:162 BW, waarin is opgenomen dat ‘hij die jegens een ander’ een onrechtmatige daad pleegt, gehouden is tot schadevergoeding en waarin, naast de regel uit art. 6:163 BW, het vereiste van de relativiteit van een geschonden norm is terug te vinden.2

326. Aan het relativiteitsvereiste wordt in het kader van het rechterlijk bevel en verbod in de regel weinig aandacht besteed. Ook ik beoog dat niet uitputtend te doen, maar ik ga wel in op de vraag in hoeverre het relativiteitsvereiste consequenties heeft voor (de effectiviteit van) het rechterlijk bevel en verbod.3 De discussie over de relativiteit wordt immers veelal gevoerd wanneer er al schade is geleden, terwijl het bestaan van schade voor het uitspreken van een bevel en verbod geen noodzaak is.4 De relativiteitseis heeft echter ook voor het bevel en verbod te gelden omdat ook zonder schade de onrechtmatige daad een relatief karakter heeft.5 Een ander uitgangspunt zou ertoe leiden dat eenieder, ieder ander zou kunnen aanspreken op iedere normschending. Dat zou tot onaanvaardbare situaties kunnen leiden.6 Ik zal daarom concluderen (paragraaf 7.3.7) dat het relativiteitsvereiste voor het rechterlijk bevel en verbod niet gemist kan worden. Dat het relativiteitsvereiste ook geldt voor een rechterlijk bevel en verbod is al in oude jurisprudentie terug te vinden. Zo ondervond het toenmalige Bedrijfschap voor de Detailhandel in aardappelen, Groente en Fruit de werking van het relativiteitsvereiste bij het rechterlijk bevel en verbod toen het vorderde dat aan een zekere Klomp een verbod zou worden opgelegd om zonder de vereiste vergunning de uitoefening van de ‘kleinhandel in aardappelen, groente en fruit’ uit te oefenen. Die vordering strandde in hoger beroep en cassatie omdat het vergunningenstelsel niet in het leven was geroepen om het Bedrijfschap in staat te stellen zijn ordenende taak uit te oefenen. Het uitoefenen van de kleinhandel in aardappelen, groente en fruit zonder vergunning, welk handelen zeker een normschending inhield, was dan ook niet onrechtmatig jegens het Bedrijfschap en het bevel moest worden geweigerd.7

327. De relativiteitseis bij de onrechtmatige daad brengt mee dat voor schadevergoeding slechts plaats is indien de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. Tussen de normschending en het belang dat is geschonden moet dus een relatief verband bestaan.8 Het relativiteitsvereiste brengt mee dat moet worden getoetst of de geschonden norm strekt tot bescherming van het geschade belang, anders gezegd of, zoals in art. 6:163 BW tot uitdrukking komt, de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de (deze specifieke) schade zoals de (deze specifieke) benadeelde die heeft geleden.9 Dat betekent niet alleen dat slechts een aanspraak bestaat op schadevergoeding van diegene jegens wie onrechtmatig is gehandeld, maar ook dat een bevel of een verbod slechts door diegene jegens wie onrechtmatig is of dreigt te worden gehandeld, kan worden gevraagd.

328. Bij beantwoording van de vraag of voldaan is aan het relativiteitsvereiste komt het aan op doel en strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot (i) welke personen, (ii) welke schade en (iii) welke wijzen van ontstaan van de opgetreden schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt. De Hoge Raad heeft deze formulering gekozen in het arrest Duwbak Linda en aan die formulering later vastgehouden.10 Deze driedeling volgt ook uit de parlementaire toelichting op art. 6:163 BW.11 Het eerste element heeft betrekking op de persoon van de gelaedeerde (de persoonlijke relativiteit). Een bepaalde handeling is niet jegens iedereen onrechtmatig, maar denkbaar is dat die handeling slechts tegen een bepaalde persoon onrechtmatig is.12 De vraag tot welke schade en welke wijze van ontstaan van de schade de bescherming zich uitstrekt is van belang voor de toets of de norm de strekking heeft het geschonden belang van de benadeelde (de zakelijke relativiteit) en de wijze waarop de schade is ontstaan (de ontstaansrelativiteit), te beschermen.13

329. De wetgever heeft als uitgangspunt gekozen dat een norm in beginsel strekt ter bescherming van allen die als gevolg van overtreding van de norm schade kunnen lijden, en wel tegen alle schade die op de voet van art. 6:98 BW als een gevolg van die overtreding aan de dader kan worden toegerekend.14 De negatieve formulering van art. 6:163 BW brengt dit tot uitdrukking. De reden daarvoor is volgens de toelichting dat de wetgever slechts zelden uitdrukkelijk aangeeft in hoeverre degenen die ten gevolge van een normschending schade lijden, aan een wetsvoorschrift een aanspraak op schadevergoeding kunnen ontlenen. Een regel die ertoe zou strekken dat een aanspraak op schadevergoeding alleen bestaat indien positief zou blijken dat dit de strekking van het wetsvoorschrift was, zou in de praktijk grote bezwaren opleveren.15

330. Het uitgangspunt dat relativiteit als vermoeden steeds bestaat, is door Sieburgh bestreden. Het standpunt dat iedere norm in beginsel zou strekken tot bescherming van allen die als gevolg van overtreding daarvan schade lijden en wel tegen alle schade die krachtens art. 6:98 BW als gevolg van de schending kan worden toegerekend berust volgens haar niet op geldend recht.16 En ook Den Hollander verzet zich tegen een dergelijk ‘rigoureus generiek vermoeden van relativiteit’. Hij wijst erop dat de citaten in de toelichting niet vermelden dat alleen bij aanwijzingen van de kant van de wetgever dat de betreffende norm niet het geschade belang van de benadeelde beschermt, zou mogen worden aangenomen dat die norm dat niet beoogt. Volgens Den Hollander kan daarom uit de wetsgeschiedenis ook niet worden afgeleid dat de rechter op zoek zou moeten naar negatieve aanwijzingen in wettekst en wetsgeschiedenis van de geschonden norm, dat niet aan het relativiteitsvereiste is voldaan.17 De vraag of is voldaan aan het relativiteitsvereiste is echter niet een feitelijke vraag die zich voor bewijs (al dan niet door het ontzenuwen van een vermoeden) leent. Het is uiteindelijk een juridische knoop die door de rechter moet worden doorgehakt, een rechtsvraag dus.18

331. Het strikt hanteren van het hiervoor genomen uitgangspunt dat in beginsel moet worden uitgegaan van relativiteit leidt ertoe dat bij onduidelijkheid over het beschermingsbereik van een bepaalde norm, die onduidelijkheid voor rekening van de aangesproken partij komt en dus in het voordeel strekt van de benadeelde. De Hoge Raad lijkt het uitgangspunt van een vermoeden van het bestaan van relativiteit niet zo strikt te willen hanteren. In de zaak die leidde tot het arrest Pharmacia/Cosmetique, dat betrekking had op schending van een wettelijke norm, werd als cassatiemiddel aangevoerd dat een norm in beginsel (steeds) strekt ter bescherming van allen die als gevolg van overtreding daarvan schade kunnen lijden (personele strekking) en bovendien ter bescherming tegen alle schade die aan de dader op de voet van art. 6:98 BW als gevolg van die overtreding kan worden toegerekend.19 Voor een beroep op art. 6:163 BW moet vervolgens komen vast te staan, aldus nog steeds het in die zaak aangevoerde cassatiemiddel, dat de desbetreffende norm de eiser in het gegeven geval niet beschermt tegen de schade zoals hij deze heeft geleden. De Hoge Raad verwierp deze klacht met verwijzing naar de formulering die in Duwbak Linda werd gekozen. Het komt dus steeds aan op doel en strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen, welke schade en welke wijzen van ontstaan van de schade de beoogde bescherming zich uitstrekt. In het arrest Astrazeneca/Amicon, waarin eveneens sprake was van strijd met een wettelijk voorschrift, werd een vergelijkbaar cassatiemiddel ook verworpen. Het uitgangspunt dat de geschonden normen in beginsel strekken tot bescherming tegen alle schade die als gevolg van die schending werd geleden, werd onjuist geoordeeld.20

332. Het zal dus steeds aankomen op een meer neutraal onderzoek naar de strekking van een bepaalde norm. Toegepast op de verschillende onrechtmatigheidscategorieën levert dit in algemene zin het volgende beeld op.

333. Bij een inbreuk op een subjectief recht zal slechts de rechthebbende door de overtreden norm beschermd zijn.21 Dat is een gevolg van de aard van het ingeroepen recht. De inbreuk op een subjectief recht is slechts onrechtmatig jegens de rechthebbende zelf.22 Daarmee staat in de regel de relativiteit met betrekking tot bepaalde personen vast, maar is nog niets gezegd over de vraag of een bepaalde schade ook onder het beschermingsbereik van de norm valt.23 Ten aanzien van het schadegebonden aspect van de relativiteit zal dus gewoon moeten worden onderzocht of deze valt onder het beschermingsbereik van de geschonden norm.

334. Bij strijd met een wettelijke norm moet vaak een zoektocht worden ondernomen naar de strekking van die norm. Een wettelijke norm richt zich immers tot een onbepaalde groep personen. Die personen moeten allen hun gedrag op de norm afstemmen, maar dat brengt niet mee dat zij bij schending van de norm door een ander, evengoed allen door die norm worden beschermd tegen de schade die zij daardoor lijden. In de parlementaire toelichting is in dat verband opgenomen dat een gedraging in strijd met een in een publiekrechtelijk voorschrift omschreven verplichting weliswaar in de regel een onrechtmatige daad zal opleveren, maar dat door het relativiteitsvereiste een ander die schade daardoor lijdt vaak geen aanspraak op schadevergoeding aan die overtreding zal kunnen ontlenen: ‘Indien uit de strekking van de overtreden wetsbepaling volgt dat de dader door de overtreding niet jegens de benadeelde onrechtmatig handelde of dat de wettelijke plicht niet beoogde de benadeelde te beschermen tegen schade zoals hij heeft geleden, kan immers een vordering tot schadevergoeding door de benadeelde niet enkel op deze wetsovertreding gebaseerd worden.’24

335. Met die vooropstelling is het antwoord op de vraag wie door de overtreden norm tegen welke schade moet worden beschermd, nog niet gegeven. Dat antwoord is vaak niet eenvoudig te vinden omdat de wetgever zich daarover niet altijd heeft uitgelaten.25 En als de wetgever zich er wel over heeft uitgelaten, zijn de bedoelingen van de wetgever niet de enige toetssteen.26 Het feit dat een bepaalde wettelijke regeling niet is opgesteld met het oogmerk om een of meer personen tegen een bepaalde schade te beschermen, sluit niet uit dat de bepaling die strekking toch heeft.27 Het vasthouden aan de ooit uitgesproken bedoeling van de wetgever kan bovendien tot een zekere verstarring leiden.28 Of een geschonden norm strekt tot bescherming tegen een bepaalde schade, moet door uitleg van de norm worden bepaald. Volgens Van der Kooij moet de bedoeling van de wetgever bovendien worden geobjectiveerd, zodat de vraag is wat een redelijke wetgever zou hebben bedoeld.29

336. Andere aspecten die van belang zijn naast die van het oogmerk van de wetgever, zijn volgens Sieburgh het systeem van het recht, waaronder begrepen de aard van het geschonden belang (bedrijfsschade tegenover personenschade of derving levensonderhoud), de aard van de aansprakelijkheid (primaire aansprakelijkheid of afgeleide aansprakelijkheid) en de (on)bepaalbaarheid van de groep potentieel benadeelden, de actuele maatschappelijke context, voortgeschreden inzicht en redelijkheid.30 Het belang van de actuele maatschappelijke context wordt ook door A-G Hartlief ook genoemd in zijn conclusie voor het UWV/Belfor-arrest.31 Hij zegt dat behalve de tekst, strekking en de wetsgeschiedenis ook latere ontwikkelingen van invloed zijn op de strekking en het beschermingsbereik van de norm. Omdat zoveel aspecten bij de uitleg van een wettelijke norm moeten worden betrokken, is de uitkomst niet altijd voorspelbaar.32 De uitleg van de vraag of aan het relativiteitsvereiste is voldaan vergt uiteindelijk een normatieve beslissing en is niet een vaststelling van een bepaald feit. Dat laat de rechter een zekere ruimte. Een daarmee verband houdend bezwaar is dat de wijze van uitleg van een wettelijke norm bovendien toelaat dat onuitgesproken rechtspolitieke argumenten worden gebruikt.33

337. Ook Lindenbergh wijst er in zijn noot onder het arrest Schietincident Alphen op dat de vaststelling van het beschermingsbereik van normen bij gebrek aan eenduidige wetshistorische informatie steeds een normatieve keuze inhoudt die wordt gevoed door de omstandigheden van het geval.34 In de toelichting op art. 6:163 BW is opgenomen dat uit de strekking van het overtreden voorschrift kan voortvloeien dat degene die de daar genoemde plicht schendt niet een onrechtmatige daad pleegt jegens eenieder die door de overtreding voorzienbare schade kan lijden. Dat is aldus uitgewerkt dat de mogelijkheid bestaat dat een wetsbepaling slechts een bepaalde groep van personen beoogt te beschermen, zodat degene die de bepaling overtreedt, alleen jegens de tot die groep behorende benadeelden een onrechtmatige daad pleegt. Als voorbeeld is gegeven de overtreding van een veiligheidsvoorschrift in een fabriek of bouwwerk, waarbij een arbeider wel wordt beschermd tegen schade door overtreding, maar een onbevoegd aanwezige niet. En de drogist die onbevoegd geneesmiddelen verkoopt zal door kopers daarvan wel, maar door de plaatselijke apotheker en arts niet kunnen worden aangesproken.35 Uit de toelichting moet worden afgeleid dat er dus normen bestaan aan overtreding waarvan sommigen geen privaatrechtelijke gevolgen (remedies) kunnen ontlenen. Maar ook de strekking van de overtreden wetsbepaling kan meebrengen dat daaruit niet rechtstreeks een plicht tegenover een of meer belanghebbenden volgt en dus ook dat schending niet een onrechtmatige daad oplevert, omdat de bepaling ‘niet voor de belanghebbenden een aanspraak op de voorgeschreven gedraging wil vestigen’.36 Normen met andere woorden, waaraan in geval van schending niet een aanspraak op een remedie is gekoppeld en dus ook niet een aanspraak op een rechterlijk bevel.37 Het kan hierbij ook gaan om publiekrechtelijke voorschriften die verplichtingen aan overheidsorganen opleggen.38 Overschrijding van de beslistermijn door bestuursorganen is daarvan een voorbeeld. De enkele overschrijding is niet onrechtmatig, daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig.39

338. In zijn noot onder het arrest Schietincident Alphen spreekt Lindenbergh in dit verband van een voorvraag die ertoe strekt dat in de eerste plaats moet worden beoordeeld of schending van de norm in abstracto een aanspraak op schadevergoeding meebrengt. Daarna komt aan de orde welke personen, welke belangen en tegen welke wijzen van veroorzaking de norm in kwestie bescherming biedt. Ook Lankhorst maakte een onderscheid in twee fasen. Eerst moet worden onderzocht of de overtreden norm überhaupt kan strekken tot bescherming van het geschonden belang (de relativiteitsleer in ruime zin) en daarna moet in de tweede fase de ‘strekkingsvraag’ worden onderzocht: tot bescherming van welk type belangen, welk type personen en welke wijze van schade-intreding strekt de norm?40 Deze werkwijze maakt het mogelijk om de voorvraag te beantwoorden of de overtreden norm eigenlijk wel privaatrechtelijke gevolgen kan hebben. Is dat niet het geval, dan kan het tweede onderzoek achterwege blijven. De Hoge Raad lijkt niet een dergelijke afzonderlijke voorvraag te beantwoorden, maar beoordeelt het doel en strekking van de overtreden norm en in dat verband de vraag tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de bescherming zich uitstrekt.

339. Den Hollander bepleit onder verwijzing naar de dissertatie van Lankhorst, dat eerst een onderzoek wordt gedaan naar het ‘beschermingsdoel’.41 Daarbij komt het aan op de vraag of de norm alleen een of meer algemene belangen beoogt te beschermen of ook individuele vermogensbelangen. Daarvoor is voor hem niet voldoende dat de bescherming van een algemeen belang ook tot profijt leidt voor individuele belangen. Het gaat erom of met de norm daadwerkelijk beoogd wordt die individuele belangen ook te beschermen. Wanneer deze eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, treedt de tweede fase in, waarin wordt onderzocht wat de beschermingsomvang van de norm is.42 Daarbij gaat het om de vraag of het geschade belang van de benadeelde onder de individuele vermogensbelangen kan worden geschaard, waarvan bij beantwoording van de vraag naar het beschermingsdoel is vastgesteld dat de norm deze beoogt te beschermen. Deze benadering wijkt af van die van de Hoge Raad, waarin het beschermingsdoel en de beschermingsomvang niet los van elkaar moeten worden beschouwd, maar in onderling verband.43

340. Per saldo zal bij beoordeling van de vraag of een wettelijke norm strekt tot bescherming van een bepaald persoon tegen bepaalde schade een tamelijk breed onderzoek moeten plaatsvinden waarvan de uitkomt bepaald niet altijd gegeven is en zelfs afhankelijk kan zijn van de tijd(geest) en de context waarin de schade is geleden.

341. Dat het relativiteitsvereiste ook bij ongeschreven normen een rol vervult, was geen uitgemaakte zaak. De in het verleden wel aangevoerde gedachte is dat ongeschreven normen voor een specifiek geval worden geformuleerd en daarmee al gerelateerd zijn aan de in dat specifieke geval geleden schade en het slachtoffer.44 Daartegen pleit dat ook de in een specifieke zaak geformuleerde zorgvuldigheidsnormen een algemene gelding kunnen hebben.45 De Hoge Raad heeft al in een arrest uit 1937 overwogen dat de relativiteitsleer mede van toepassing is bij een gedraging die onrechtmatig is wegens strijd met een ongeschreven norm.46

342. Ook de onrechtmatigheid bij schending van een ongeschreven norm is dus relatief.47 Het zoeken naar het beschermingsbereik van de norm is echter in zoverre lastig dat de ongeschreven norm door de rechter wordt vastgesteld. Lindenbergh wijst erop dat de vraag naar het beschermingsbereik in een dergelijk geval in het onrechtmatigheidsoordeel zal zijn ‘ingebakken’.48 Dat zal in de regel inderdaad het geval zijn, zonder dat de rechter met zoveel woorden aandacht besteedt aan de relativiteitsvraag. Eerder zal het omgekeerde het geval zijn. Als er geen norm is te formuleren die deze eiser beschermt tegen de specifieke door hem geleden schade zal in meer algemene zin kunnen worden geoordeeld dat er geen strijd is met een ongeschreven norm.