I.3.4.4 Andere herzieningen

Bij de grondwetsherziening van 1963 lag er een tweetal voorstellen voor. Het eerste voorstel trachtte de minimumleeftijd van de leden van de Tweede Kamer op een leeftijd van 25 jaar te zetten.1 Dit voorstel was succesvol en doorstond uiteindelijk de gehele procedure.2 Het tweede voorstel beoogde de minimumleeftijd in de Tweede en Eerste Kamer van elkaar los te koppelen; voor senatoren zou de minimumleeftijd op 30 jaar blijven staan.3 Aangezien de minimumleeftijd gelijkgeschakeld was in het toenmalige artikel 100 Gw (1956) volgde hier een apart voorstel.

Het voorstel om de minimumleeftijd van 30 jaar te handhaven voor senatoren sneuvelde echter in de Eerste Kamer. In de Eerste Kamer kwam vooral het bezwaar naar voren dat de minimumleeftijden voor het lidmaatschap van de Tweede en Eerste Kamer uit elkaar zouden komen te liggen. De Eerste Kamer verwierp het voorstel vooral vanwege deze inconsistentie.4

In 1971 stond de minimumleeftijd m.b.t. het kiesrecht andermaal ter discussie. Nu beoogde de regering de leeftijd voor het passieve kiesrecht in de Tweede en Eerste Kamer en ook het passief kiesrecht voor decentrale vertegenwoordigende ambten op 21 jaar te brengen. De Eerste Kamer verwierp dit voorstel op 2 maart 1971 met een grote meerderheid. Door een door de Tweede Kamer aangenomen amendement-Wiegel5 was onduidelijkheid ontstaan over de vereiste minimumleeftijd voor het passief kiesrecht. Dit amendement koppelde deze leeftijd namelijk aan de meerderjarigheid en over deze terminologische koppeling bestonden in de Eerste Kamer veel vragen.6

Een tweetal verwerpingen door de Eerste Kamer vond kort na elkaar plaats waarbij het steeds ging om het voorzitterschap van de verenigde vergadering. De eerste verwerping ging over een voorstel over de samenstelling en inrichting van de Staten-Generaal. Dit was een vrij omvangrijke stilistische operatie. Inhoudelijk bleven de grote lijnen van deze inrichting grotendeels gelijk.7 Een amendement-De Kwaadsteniet trachtte te bewerkstelligen dat de Voorzitter van de Tweede Kamer ook de Voorzitter van de verenigde vergadering zou zijn.8 De Tweede Kamer nam dit amendement aan. In de Eerste Kamer leefden er echter bezwaren tegen het voorzitterschap van de verenigde vergadering door de voorzitter van de Tweede Kamer. Dat kwam mede omdat de regering het amendement-De Kwaadsteniet niet onderschreef en omdat er hierover geen overleg tussen de vertegenwoordigers uit de Tweede en Eerste Kamer had plaatsgevonden.9 Op 23 december 1980 verwierp de Eerste Kamer het voorstel in eerste lezing.10

Drie maanden na de verwerping van het voorstel omtrent de inrichting en samenstelling van de Staten-Generaal diende de regering nu twee voorstellen in. Ten eerste, er volgde een voorstel over het voorzitterschap van de verenigde vergadering.11 Aangezien de Tweede Kamer zich eerder hierover had uitgesproken (zie de vorige alinea), achtte de regering het zinvol om dit onderwerp afgezonderd te bespreken. Ten tweede, de regering diende tegelijkertijd een apart voorstel in aangaande de inrichting en samenstelling van de Staten-Generaal.12 De Eerste Kamer verwierp het eerste voorstel betreffende de voorzitter van de verenigde vergadering. De Tweede Kamer had namelijk wederom een amendement-De Kwaadsteniet aangenomen.13 Dit amendement wijzigde het voorstel in die zin dat de kamers in verenigde vergadering uit de leden een voorzitter moesten benoemen. Wederom had de Eerste Kamer geen trek in een dergelijke wijziging.14 Tot op de dag van vandaag is de Voorzitter van de Eerste Kamer de Voorzitter van de verenigde vergadering.

Dit voorstel hield een uitgebreide modernisering en vereenvoudiging van de defensieartikelen in. Het gewijzigde voorstel maakte geen gewag meer van het bestaan van de krijgsmacht. Dit voorstel kwam dus neer op het schrappen van dit onderdeel.15 De fracties van het CDA en de VVD in de Eerste Kamer hechtten zeer aan de expliciete vermelding van de krijgsmacht in de Grondwet, in tegenstelling tot fracties van het CDA en de VVD in de Tweede Kamer. Door deze expliciete vermelding in de Grondwet van 1972, kon de krijgsmacht niet bij gewone wetswijziging worden opgeheven. Interessant is hier dat de fracties in de Tweede Kamer van de regeringspartijen VVD en CDA wel hadden gestemd vóór het voorstel. De Eerste Kamer verwierp uiteindelijk het voorstel op 14 april 1981.16 Pas in 2000 vond een wijziging plaats in de grondwettelijke bepalingen inzake de defensie.

De leden Stoffelen (PvdA) en Van der Burg (CDA) beoogden met een initiatiefvoorstel te realiseren dat een kamerminderheid de uitoefening van het enquêterecht kon afdwingen.17 De minderheid die een parlementaire enquête kon afdwingen was in het voorstel bepaald op een derde van het aantal stemmen. De initiatiefnemers wezen op goede ervaringen met het enquêterecht gelet op de RSV-enquête. De Eerste Kamer verwierp het voorstel omdat vooral bij de senatoren van de VVD en CDA twijfels bestonden omtrent de noodzaak en consistentie van het voorstel.18 De senatoren van het CDA zagen het bezwaar dat het houden van een enquête financiële gevolgen heeft, aangezien een parlementaire enquête kosten met zich meebrengt. Daartoe zou een minderheid kunnen beslissen, terwijl een gewone meerderheid over het budgetrecht gaat.19

De initiatiefnemers Herben (LPF) en Van der Staaij (SGP) maakten in november 2006 een voorstel aanhangig om een goedkeuring door middel van een gekwalificeerde meerderheid voor verdragen betreffende de Europese Unie te realiseren.20 In september 2015 nam de Tweede Kamer het voorstel aan nadat het daar bijna negen jaar aanhangig was geweest.21

De Eerste Kamer nam begin 2017 een motie-Duthler aan om de verdere behandeling aan te houden tot de rapportage van de Staatscommissie-Remkes.22 Na de publicatie van deze rapportage eind 2018 verwierp de Eerste Kamer op 9 april 2019 het voorstel: een kleine dertien jaar na de aanhangigmaking in eerste lezing. De fracties van enkele grote partijen (CDA, VVD, PvdA en D66) behielden vraagtekens bij de effectiviteit en noodzaak van het voorstel.23

In een brief van het kabinet uit 1976 aangaande de voorgenomen algehele herziening (uiteindelijk van 1983) staat dat een novelle mogelijk is in de grondwetsherzieningsprocedure.24 Slechts één keer is daarvan daadwerkelijk sprake geweest en dat was recent het geval. Ik schets kort de achtergrond: de BES-eilanden vielen na de Statuutswijziging van 2010 onder het ‘land’ Nederland. De preciezere positie van de BES-eilanden moest nog nader worden uitgewerkt, zo ook in de Grondwet. Een moeilijk punt bij de vastlegging van deze positie bleek de indirecte vertegenwoordiging van de kiezers op de BES-eilanden in de Eerste Kamer. Een uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba ging vooraf aan deze kwestie over het kiesrecht op de BES-eilanden.25 Deze uitspraak had onder andere tot uitkomst dat niet-Nederlanders mochten stemmen voor de eilandsraden. De regering had deze eilandsraden op het oog om een gat in het kiesrecht op de BES-eilanden te dichten. Dat gat bestond omdat alleen de leden van de Provinciale Staten de leden van de Eerste Kamer konden kiezen (artikel 55 Gw) én daar hoorden de BES-eilanden niet bij. Tijdens de verkiezingen van de Eerste Kamer in 2011 en 2015 was er geen (indirecte) invloed vanuit het electoraat van de BES-eilanden. De regering beoogde deze problematiek op te lossen door in december 2011 een wetsvoorstel in te dienen.26 Dit voorstel behelsde de toevoeging van de vertegenwoordigende organen op de BES-eilanden (i.e. de eilandsraden) aan artikel 55 Grondwet. De Tweede Kamer stemde op 23 oktober 2012 in met dat voorstel.27 In de Eerste Kamer wezen de VVD-fractie en de PvdA-fractie op een conflict van twee uitgangspunten binnen het voorstel. Het ging om de volgende uitgangspunten. Ten eerste mochten uitsluitend Nederlanders de bezetting van de Eerste Kamer beïnvloeden. Ten tweede moesten gevestigde niet-Nederlanders inspraak hebben op de meest nabije bestuurslaag. De hierboven genoemde fracties vonden het problematisch dat het eerste uitgangspunt werd losgelaten.28 De Vaste commissie voor Koninkrijksrelaties gaf te kennen dat de verdere behandeling van het wetsvoorstel werd opgeschort tot de evaluatie van de staatkundige structuur van eind 2015.29 In een brief van 20 februari 2014 deden de betrokken commissies een verzoek aan de minister om in overleg te treden met de Tweede Kamer.30 Op 13 november 2015 diende de regering het voorstel tot wijziging van het aanvankelijke wetsvoorstel (lees: novelle) in.31 In deze novelle beoogde de regering tegemoet te treden aan de bezwaren uit de Eerste Kamer door een kiescollege voor te stellen. Het beoogde resultaat van deze novelle was dat uitsluitend Nederlanders kunnen stemmen voor de verkiezingen van een speciaal kiescollege dat op zijn beurt mede de leden van de Eerste Kamer kon kiezen. De memorie van toelichting bij de novelle gaf aan dat de novelle eerst in werking moet treden en pas dan de oorspronkelijk voorgestelde verklaringswet om onduidelijkheid te voorkomen over de inhoud van de verklaringswet. Zo kwam slechts één gewijzigde verklaringswet tot stand.32 Minister Plasterk benadrukte dat het nieuwe wetsvoorstel (novelle) zelf geen voorstel tot een verklaringswet is, maar alleen aan te merken is als een wetsvoorstel dat het aanvankelijke voorstel tot een verklaringswet wijzigt.33

De Tweede Kamer nam de novelle zonder beraadslaging en stemming aan in februari 2016. Zodoende kon de Eerste Kamer zowel het initiële voorstel en de novelle op 25 oktober 2016 aannemen. De tekst van de novelle34verscheen overeenkomstig de memorie van toelichting uiteindelijk eerder in het Staatsblad dan de tekst van het oorspronkelijke voorstel.35 In de tweede lezing diende de regering het voorstel als één voorstel in.36 Dat leidde zonder enige controverse tot een grondwetsherziening in 2017.37

Ik meen dat de regering met deze gang van zaken adequaat gehandeld heeft, omdat uiteindelijk duidelijk is gebleken wat de wetgever heeft willen verklaren in eerste lezing. Theoretisch beschouwd kunnen er weliswaar twijfels bestaan over het antwoord op de vraag of deze novelle niet ook is aan te merken als een voorstel tot een verklaringswet (en niet alleen als een voorstel tot een wijziging van een verklaringswet). De novelle die uiteindelijk tot een wijziging van de verklaringswet heeft geleid, heeft geleid tot een wet en deze wet bepaalt mede wat de inhoud van de verklaring in eerste lezing zal zijn. Deze wet is alleen niet aangeduid als een verklaringswet. Om praktische redenen is het daarom begrijpelijk dat de novelle iets eerder tot wet werd bekrachtigd en gepubliceerd dan het daadwerkelijke voorstel in eerste lezing.38