II.5.7.1 Een exclusieve verplichting?

Er zijn auteurs die al in 2003 hebben betoogd dat alleen de Tweede Kamer, die is samengekomen direct na de publicatie van de verklaringswet in eerste lezing, de exclusieve verplichting heeft om het voorstel in overweging te nemen.1

Een minder stellige toon slaat de Afdeling advisering van de Raad van State aan in zijn voorlichting van september 2017. De Raad van State stelt centraal dat het één van de doelen van de ontbinding is dat het voorstel wordt voorgelegd aan de kiezers, zodat de kiezers zich over een voorstel kunnen uitspreken.2 Uit dit doel destilleert de Raad van State de regel dat de nieuw gekozen Tweede Kamer exclusief over het voorstel heeft te beslissen. De argumentatie is dus gestaafd op de idee dat de kiezersraadpleging een doelstelling is van de ontbindingsverkiezingen. Eerder heb ik al aangegeven dat dit een twijfelachtige benadering is. Uit de woorden ‘nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen’ uit artikel 137 lid 4 Gw, zou volgens de Raad van State blijken dat de Tweede Kamer die nieuw gekozen is in het licht van een grondwetsherziening een plicht heeft om over het voorstel te stemmen. Ik leid die exclusieve verplichting niet logischerwijze uit die bewoordingen af.34

Schutgens stelt in zijn annotatie bij de bovengenoemde voorlichting evenals de Afdeling advisering Raad van State dat de Tweede Kamer, die direct verkozen is na het ontbindingsbesluit in het licht van een grondwetsherziening, een exclusief mandaat heeft. Daarbij gaat ook hij uit van de functie van de ontbindingsverkiezingen als kiezersraadpleging. In het volgende citaat laat hij dat zien, door in te gaan op de nadelen van het ‘vooruitschuiven’ van de tweede lezing naar een volgende Tweede Kamer:

Ook Schutgens gaat uit van de idee dat de ontbindingsverkiezingen een kiezersraadpleging beogen. Als een latere Tweede Kamer de behandeling dan voortzet, dan is dat volgens Schutgens ongrondwettig.6 Hoewel de mogelijkheid van ‘vooruitschuiven’ het voor de kiezer inderdaad onduidelijk maakt welke Tweede Kamer over het voorstel gaat stemmen in tweede lezing, maakt dat een verdere behandeling van het voorstel constitutionele toetsing door de Tweede Kamer na 2012 mijns inziens nog niet ongrondwettig. Dat komt omdat ik de doelstelling van tussentijdse verkiezingen elders zie liggen.

Bij de exclusieve verplichting voor de Tweede Kamer die direct verkozen is bij de ontbindingsverkiezingen kunnen overigens meer kanttekeningen geplaatst worden. Een dergelijke strenge opvatting impliceert dat het voorstel – bij niet afronding door de Tweede Kamer met die exclusieve verplichting – niet verder behandeld kan worden door een latere Tweede Kamer.7 Dat betekent dat de tweede lezing mogelijk in een korte tijd moet plaatsvinden (bijv. bij een ontbindingsbesluit zoals in 2002). Dat kan leiden tot een haastige en onzorgvuldige behandeling. Bovendien zal het hanteren van deze strenge leer daarom kunnen leiden tot het sneuvelen van voorstellen in tweede lezing. Ook vanuit het oogpunt van flexibiliteit van de procedure verdient de strenge benadering niet de voorkeur.

Er is ook een alternatief antwoord mogelijk: een latere Tweede Kamer kan de behandeling van het voorstel wél voortzetten. Ik breng daarvoor eerst artikel 137 lid 4 Gw in herinnering:

Grammaticaal staat er niets aan in de weg om voort te gaan met de behandeling van het voorstel in tweede lezing.8 In zekere zin adviseerde de Raad van State dit ook in 2003.9 Deze grammaticale interpretatie laat ruimte aan de praktijk om pragmatisch om te gaan met de tekst van de Grondwet, want die tekst bepaalt slechts dat ‘beide kamers’ het voorstel tot verandering overwegen.

Een tweede argument houdt verband met het doel van de grondwetgever van 1848. Het is niet aannemelijk dat de grondwetgever wilde bewerkstelligen dat de kiezer daadwerkelijk ‘geraadpleegd’ moest worden over een concreet grondwetsvoorstel. De oorspronkelijke bedoeling van de grondwetgever van 1848 zoals neergelegd in de memorie van toelichting zag vooral op het organiseren van checks and balances. De ontbindingsverkiezingen staan in het teken van het voorkomen van machtsconcentratie, het mogelijk maken van een heroverweging door nieuwe vertegenwoordigers. Deze uitgangspunten blijven in acht genomen bij de behandeling door een latere Tweede Kamer.

Ook bij de behandeling door een latere Tweede Kamer is die Tweede Kamer democratisch gekozen. De kiezer blijft – weliswaar in een later stadium - in staat om invloed uit te oefenen in het kader van een grondwetsherziening. Van een democratisch tekort is geen sprake. Een grondwetsherziening komt op democratische wijze tot stand, vanwege het feit dat het parlement in eerste en tweede lezing gewoonweg verkozen is. Dat geldt ook voor een latere Tweede Kamer in tweede lezing. Het feit dat ontbindingsverkiezingen feitelijk nauwelijks een adequate kiezersraadpleging over een concreet voorstel ter herziening van de Grondwet hebben opgeleverd, doet niets aan die stelling af.

Kortom, om bovenstaande redenen overtuigt het mij niet om een exclusieve verplichting af te leiden uit artikel 137 lid 4 Gw voor de Tweede Kamer die direct is verkozen na publicatie van de verklaringswet. Indien een latere Tweede Kamer een voorstel in tweede lezing behandelt, functioneert de grondwetsherzieningsprocedure nog niet gebrekkig.