8.5.1 Beperkingen van het recht op (inzage in) de stukken

Het recht op (inzage in) de stukken is voor de voorfase in het Nederlandse (fiscale) bestuursrecht alleen geregeld voor vergrijpboeten. De zware procedure kent ten aanzien van dit recht geen beperkingen. Voor de overige fiscale besluiten is voor de voorfase geen recht op (inzage in) de stukken geregeld en daarmee bestaan geen beperkingen.

Voor de bezwaarfase is voor de overige fiscale besluiten in artikel 7:4 van de Awb wel een recht op (inzage in) de stukken geregeld. Het inzagerecht van de belanghebbende is daarbij gekoppeld aan het hoorrecht van de belanghebbende. Daarbij is bepaald dat het recht op (inzage in) de stukken kan worden beperkt voor zover daarvoor gewichtige redenen bestaan.1 Voor de gerechtelijke fase is de beperking van de (inzage in) de stukken vergelijkbaar geregeld in artikel 8:29 van de Awb. Een rechter kan eerst in de fase van beroep oordelen over de beslissing van een bestuursorgaan om stukken geheim te houden. In het Besluit beroep belastingzaken was oorspronkelijk opgenomen dat de inspecteur voor de stukken die hij op de zaak betrekking vond hebben in beginsel geen gebruik zou maken van deze beperking.2 Dit onderdeel is echter geruisloos verdwenen uit dit besluit.3 In de praktijk is zichtbaar dat elk jaar in een aantal zaken een beroep op geheimhouding van stukken wordt gedaan door de belastingdienst.4 Idealiter wordt een belanghebbende als sprake is van een beroep op geheimhouding vanaf het eerste moment wel voorzien van een overzicht van de stukken, die de belastingdienst – met een beroep op gewichtige redenen – niet ter inzage geeft.5 Op die wijze heeft de belanghebbende een overzicht van alle op de zaak betrekking hebbende stukken en ook zicht op welke stukken hij niet heeft. Ik ben van mening dat – om te bewerkstelligen dat de belanghebbende slechts minimaal in zijn verdediging wordt geschaad – de inspecteur ook zoveel mogelijk een omschrijving moet geven van de stukken, het aantal pagina’s, waarover deze stukken – voor zover mogelijk – informatie geven, waar zij vandaan komen enzovoorts. Het is volgens de Memorie van Toelichting aan de rechter om de omvang van de informatieplicht te bepalen en een afweging te maken tussen de concurrerende beginselen.6

Van gewichtige redenen kan bijvoorbeeld sprake zijn vanwege controle- of strategische belangen.7 Anticiperend gedrag van de belanghebbenden zou kunnen leiden tot frustratie van de handhaving van de belastingwetten. Hierin is een belang als het voorkomen van misbruik en fraude te herkennen. Ook het belang van privacy van derden komt veelvuldig voor als belang dat ten grondslag ligt aan een verzoek om geheimhouding.8 Daar staat het zwaarwegende belang van de belanghebbende tegenover om over de op de zaak betrekking hebbende stukken te kunnen beschikken. Bestrijding van fraude wordt ook vanuit het Unierecht als een belangrijk belang gezien dat het kenbaarmakingsbeginsel, en dan specifiek het recht op (inzage in) de stukken, kan beperken. Ook beroepsgeheimen van derden kunnen het kenbaarmakingsbeginsel beperken. Privacy komt vanuit het Unierecht niet naar voren, maar wel bedreiging van het welzijn van de burgers, dus in dat kader is het beperken van het recht op (inzage in) de stukken in verband met privacy van derden zeker onder omstandigheden mogelijk. Het blijft daarbij een individuele toets.

De ABRvS heeft geoordeeld dat de beperking van het recht op (inzage in) de stukken, zoals neergelegd in artikel 8:29 van de Awb, niet in strijd is met artikel 6 van het EVRM en artikel 47 van het Handvest. Met de ABRvS ben ik van mening dat artikel 8:29 van de Awb op zichzelf en daarmee ook artikel 7:4 van de Awb geen strijd oplevert met het Unierecht. Unierechtelijke grondrechten kunnen worden beperkt, als de beperking bij wet is gesteld (alleen voor geschreven grondrechten), de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigt en voldoet aan het evenredigheidsvereiste. Aan al deze voorwaarden voldoen de artikelen 7:4 en 8:29 van de Awb. Het betreft een bij wet gestelde individuele toets die een evenredigheidstoets stricto sensu in zich heeft. Alhoewel niet expliciet naar de noodzakelijkheid en geschiktheid wordt verwezen, kunnen die onderdelen ook binnen de weging van beginselen een rol spelen. Zo heeft het in de praktijk de voorkeur, dat passages worden geanonimiseerd en niet hele pagina’s geheim worden gehouden. Dat laatste (volledige geheimhouding) is niet noodzakelijk.

Aan de hand van de theorie van Alexy is geconstateerd dat het beperken van beginselen mogelijk is als het algemeen belang (gewicht b) van gelijke grootte is als het gewicht van de inbreuk op het beginsel (gewicht a). De in de artikelen 7:4 en 8:29 van de Awb neergelegde toets (belang van de overheid moet zwaarder wegen) is ten gunste van de belanghebbende strenger ten aanzien van het beperken van het recht op (inzage in) de stukken dan het Unierecht en daarmee niet in strijd met het Unierecht. Een lidstaat mag meer rechtsbescherming bieden dan het Unierecht. De artikelen 7:4 en 8:29 van de Awb passen daarmee binnen het door het Unierecht gegeven kader voor het beperken van beginselen.9

Ondanks het feit dat de artikelen 7:4 en 8:29 van de Awb in hun opzet naadloos passen op het Unierechtelijke systeem van het beperken van beginselen, kan het moment waarop een mogelijke schending van het recht op (inzage in) de stukken wordt getoetst problemen geven. Pas in de beroepsfase is toetsing van de beperking mogelijk.10 De rechter moet beoordelen of het beroep op geheimhouding terecht is. Als dit beroep op geheimhouding terecht is, is er niets aan de hand. Als het beroep op geheimhouding naar het oordeel van de rechter niet terecht is, ontstaat een schending van het kenbaarmakingsbeginsel, specifiek van het recht op (inzage in) de stukken. In het arrest Solvay gaf het Hof van Justitie immers duidelijk aan dat een schending van het recht op (inzage in) de stukken niet kan worden gedekt door een latere toegang tot de stukken tijdens de gerechtelijke procedure.11

Schematisch kan vorenstaande als volgt worden weergegeven:

Figuur 24