Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/6.4.1.1:6.4.1.1 Contra legem?

Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/6.4.1.1

6.4.1.1 Contra legem?

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Indien honorering van een welbewuste standpuntbepaling in strijd kan komen met een wettelijk voorschrift, hanteert de Afdeling een strikte lijn. Contra-legemtoepassing van het vertrouwensbeginsel is in beginsel niet mogelijk.1 Een bestuursorgaan kan bij gebonden bevoegdheden in het omgevingsrecht niet worden gehouden om in strijd met de wet te handelen.2 Bij een financiële tweepartijenrelatie daarentegen bestaat meer ruimte voor contra-legembesluitvorming.3 Zoals in eerdere hoofdstukken aan de orde geweest, is in het ordeningsrecht meestal sprake van uitoefening van discretionaire bevoegdheden.4 In dat geval kan niet een ‘echte’ contra-legemsituatie ontstaan. Eigen aan de discretionaire bevoegdheden is dat een bestuursorgaan – zoals inherent is aan het ordeningsrecht – bij besluitvorming alle aanwezige belangen moet betrekken.5 Het belang van een enkele persoon krijgt daardoor minder gewicht.6

Op de strenge afwijzing door de Afdeling van contra legem gewekt vertrouwen is veel kritiek.7 Hoewel begrip bestaat voor die afwijzing bij de aanwezigheid van derdebelangen, zou de Afdeling volgens velen haar strenge lijn wat moeten laten loslaten wanneer een tweepartijenverhouding bij haar ter discussie staat.8 In haar uitspraken geeft de Afdeling geen verklaring voor haar strenge benadering. Vermeer heeft erop gewezen dat het legaliteitsbeginsel niet zou moeten betekenen dat geen belangenafweging meer hoeft te worden gemaakt. Hij wijst in dat kader op de handhavingsjurisprudentie waarin een fidens een overgangstermijn krijgt. De daaropvolgende situatie is ook contra legem, maar daarmee heeft de Afdeling geen problemen.9

Het CBb past eenzelfde strikte lijn toe, zeker als – zoals vaak het geval is bij de zaken behandeld door dat rechtscollege – het Unierecht in het geding is. In het Unierecht is geen plaats voor honorering van vertrouwen dat in strijd met Unierecht is gewekt.10

Bij de Centrale Raad van Beroep is in het algemeen sprake van tweepartijenrelaties en kan contra-legemtoepassing van het vertrouwensbeginsel op grond van bijzondere omstandigheden gemakkelijker plaatsvinden.11 Contra-legemtoepassing van algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft de Centrale Raad – overigens met verwijzing naar verwachtingwekkende inlichtingen 0– reeds in 1975 aanvaard.12

“Bijzondere gevallen zijn denkbaar, waarin strikte toepassing van bedoelde wetsbepaling in die mate in strijd zou komen met het ongeschreven recht dat zij op grond daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn. Voor de beoordeling van de vraag of zich een dergelijk geval ten deze voordoet, is van belang of de bedrijfsvereniging in ondubbelzinnige schriftelijke uitlatingen, zonder dat onjuiste of onvolledige inlichtingen van de zijde van belanghebbende hiertoe aanleiding hebben gegeven, aan de belanghebbende te kennen heeft gegeven dat hij niet als premieplichtige werkgever in de zin van de toepasselijke wetten is aan te merken, of de onjuistheid van (of het niet meer van toepassing zijn van) de uitlatingen niet is of behoorde te worden onderkend, of de belanghebbende redelijkerwijs (nog) op de juistheid van de hem verstrekte inlichtingen mocht vertrouwen en of wijziging van het aan de belanghebbende medegedeelde standpunt tot kennelijk onredelijke gevolgen zou leiden.”

De lijn van de Centrale Raad van Beroep kan in de literatuur op instemming rekenen: in het concrete geval beziet de bestuursrechter of sprake is van bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat de wet buiten toepassing wordt gelaten.13 In het volgende hoofdstuk wordt duidelijk dat de benadering van de Centrale Raad van Beroep lijkt op die van de belastingrechter, welke laatste eveneens over tweepartijengeschillen oordeelt en over de uitoefening van gebonden bevoegdheden. Hoewel de mogelijkheid bij de Centrale Raad van Beroep van contra-legemtoepassing van het vertrouwensbeginsel wordt erkend, past hij die mogelijkheid maar mondjesmaat toe.14

Een typisch voorbeeld vormt een zaak bij de Centrale Raad van Beroep waarin een geschil bestond over een korting op het AOW-pensioen van belanghebbende voor een bepaald tijdvak. Aan belanghebbende was een pensioenoverzicht gestuurd, waarin onder andere de tijdvakken staan waarin hij AOW-verzekerd was.15 Uiteindelijk is naar aanleiding van een aanvraag van een AOW-pensioen door de Raad van Bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb) een pensioen vastgesteld dat niet was gebaseerd op de in het pensioenoverzicht vermelde tijdvakken van verzekering. Vast stond dat de vermelding van het niet opgenomen tijdvak in het overzicht een fout was van de Svb. De Centrale Raad overweegt dat de belanghebbende heeft verklaard dat door het lager uitgevallen pensioen zijn welstandsniveau niet noemenswaardig wordt be-invloed. Mogelijk zou hij een ruimere aanvullende pensioenvoorziening hebben getroffen als hij tijdig van de lacune in zijn verzekeringsloopbaan op de hoogte was geweest. In het licht van die omstandigheden hecht de Centrale Raad doorslaggevend belang aan het ‘algemeen belang bij berekening van het AOW-pensioen van belanghebbende volgens de wettelijke voorschriften, mede in verband met het noodzakelijke evenwicht tussen pensioenbetaling en premieafdracht’.16

In algemene zin geldt dat geen van de bestuursrechters in het reguliere bestuursrecht happig is op het contra legem honoreren van gewekt vertrouwen.17

De wenselijkheid en precieze grenzen van contra-legemtoepassing bij een beroep op het vertrouwensbeginsel als zodanig vallen buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Gelet op de recente aandacht voor het evenredigheidsbeginsel als grondslag om aan de wet te toetsen18 en de toepassing van maatwerk bij besluitvorming, merk ik op dat ik in algemene zin geen reden zie om contra-legemtoepassing van het vertrouwensbeginsel principieel af te wijzen. Dit is te meer het geval indien geen sprake is van precedentwerking in geval van contra-legemtoepassing van het vertrouwensbeginsel.

In bijvoorbeeld een zaak bij de Rechtbank Zeeland-West-Brabant is de rechtbank van oordeel dat de gerechtvaardigde verwachtingen er niet toe kunnen leiden dat het verzoek tot naturalisatie wordt toegewezen. De rechtbank stelt daarbij voorop dat het verlenen van het Nederlanderschap, vanwege de daaraan verbonden gevolgen, van dusdanig groot gewicht is dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.19

Of in een concreet geval contra-legemtoepassing van het vertrouwensbeginsel aan de orde kan zijn, zou moeten worden beoordeeld aan de hand van alle omstandigheden van het geval. Onder andere kan daarbij worden gekeken naar het achterliggende wettelijke belang en de gevolgen van honorering van het vertrouwen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.