II.7.1.2.2 Intrekkingsgronden

In paragraaf 4.2.3 is bij de beschikkingen die in strijd met het recht zijn gegeven onderscheid gemaakt tussen de situatie waarin de geadresseerde op de hoogte was van de onjuistheid van de beschikking of hiervan op de hoogte behoorde te zijn (kennelijke onjuistheid), en de situatie waarin dit niet het geval is (niet kennelijke onjuistheid). Daarbij is opgemerkt dat een en ander van belang is voor de mogelijkheid een beschikking met terugwerkende kracht in te trekken. Ook in deze paragraaf zal daarom het onderscheid tussen kennelijk onjuiste en niet kennelijk onjuiste beschikkingen worden aangehouden.

Intrekking kan met terugwerkende kracht (tot het moment van verlening van de beschikking) geschieden wanneer de beschikking onjuist is en de geadresseerde dit wist dan wel behoorde te weten.1^,2 De gedachte hierbij is dat wanneer de geadresseerde op de hoogte is van de onjuistheid van de beschikking, hij er rekening mee dient te houden dat de beschikking op enig moment wordt ingetrokken. Zo overwoog het CBb in 2000 ten aanzien van een onterecht toegekende schadeloosstelling:

De hiervoor genoemde rechtsregel is voorts terug te vinden in de subsidietitel van de Awb. De artikelen 4:48 en 4:49 Awb schrijven voor dat ingeval van een kennelijk onjuiste subsidiebeschikking als hoofdregel geldt dat intrekking met terugwerkende kracht plaatsvindt.4^,5

In de Model Rules is een soortgelijk uitgangspunt te vinden.

Voor de vraag naar de temporele werking van de intrekking is dus van belang of de onjuistheid van de beschikking al dan niet kenbaar was voor de geadresseerde. Dat geldt ook voor het Duitse stelsel. § 48 lid 2 derde volzin aanhef en onder nr. 3 VwVfG luidt immers:

Bij kennelijke onjuistheid slaagt een beroep op gerechtvaardigd vertrouwen aldus niet. Het gevolg daarvan is dat aan de intrekking terugwerkende kracht mag worden verbonden.7

Bij niet kennelijk onjuiste beschikkingen liggen de kaarten anders.8 De houder van de beschikking behoeft geen rekening te houden met een intrekkingsbeslissing (met terugwerkende kracht), nu hij niet op de hoogte is van de onjuistheid van de beschikking en hij hiervan ook niet op de hoogte behoorde te zijn. Betoogd zou kunnen worden dat enerzijds het vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel zich verzetten tegen intrekking. Wanneer de fout niet kenbaar is, mag de geadresseerde immers vertrouwen op de juistheid en daarmee op het in stand blijven van de beschikking. Anderzijds kan worden betoogd dat er een beschikking bestaat die in strijd is met het van toepassing zijnde recht, hetgeen noopt tot intrekking.9 De overheid dient immers conform het recht te handelen.10 Men zou kunnen zeggen dat in de jurisprudentie een compromis is gevonden tussen het terugnemen van de beschikking11 en het in stand laten daarvan. In geval van niet kennelijke onjuistheid van de beschikking is namelijk als uitgangspunt intrekking ex nunc mogelijk.12^,13 Wanneer de geadresseerde op basis van de beschikking bijvoorbeeld reeds gelden heeft ontvangen, mag hij deze behouden. De rechtsgrondslag voor deze betalingen blijft onaangetast. Slechts de rechtsgrondslag voor toekomstige betalingen komt te vervallen. Een intrekking ex nunc is dan ook voor de geadresseerde minder belastend.

Het voorgaande sluit wederom aan bij de subsidietitel in de Awb. Op grond van art. 4:50 lid 1 aanhef en onder a Awb kunnen onjuiste subsidiebeschikkingen met inachtneming van een redelijke termijn worden ingetrokken. Nu voor kennelijk onjuiste subsidiebeschikkingen is voorzien in een bevoegdheid om deze ex tunc in te trekken,14 ziet voornoemde bepaling alleen op niet kennelijk onjuiste beschikkingen. De eis van kenbaarheid van de onjuistheid wordt in deze bepaling niet gesteld.

Wanneer de geadresseerde onjuiste of onvolledige gegevens aan het bestuursorgaan heeft verstrekt, hetgeen uiteindelijk heeft geleid tot intrekking van de beschikking, kan deze intrekking geschieden met terugwerkende kracht tot het moment waarop de beschikking is gegeven. Gesteld kan immers worden dat hem blaam treft nu hij behoort in te staan voor de juistheid en volledigheid van de door hem verstrekte gegevens.15 Dit heeft tot gevolg dat intrekking op deze grond met terugwerkende kracht is toegestaan. De geadresseerde mag immers niet vertrouwen op het in stand blijven van de beschikking.16 Dit standpunt vindt steun in de literatuur en de rechtspraak.17 Zo overwoog het CBb in een uitspraak uit 1994:

Voorts valt te wijzen op de Model Rules, waar een soortgelijk uitgangspunt te vinden is.19 In het Duitse stelsel komt eveneens tot uitdrukking dat het feit dat de geadresseerde onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt, ertoe leidt dat geen sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen. Het gevolg hiervan is, dat intrekking met terugwerkende kracht is toegestaan.20 De gedachte lijkt ook hier te zijn dat de afwezigheid van gerechtvaardigd vertrouwen aan de zijde van de geadresseerde van invloed is op de wijze waarop de intrekkingsbevoegdheid mag worden uitgeoefend, meer specifiek op de temporele werking van de intrekking.

Een en ander is tevens terug te vinden in de subsidietitel van de Awb. Op grond van art. 4:48 lid 1 aanhef en onder c jo lid 2 Awb geschiedt intrekking wegens het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens door de subsidieontvanger in beginsel van terugwerkende kracht.Zie bijvoorbeeld ABRvS 26 september 2000, JB 2000/321 m.nt. Van der Linden en CRvB 22 november 2005, JB 2006/38. De opvatting lijkt te zijn dat wanneer iemand een aanvraag indient, hij moet zorgen dat de daartoe te verstrekken informatie juist en volledig is, zodat een gedegen beslissing kan worden genomen. Wanneer dit niet het geval is, zal rekening gehouden moeten worden met een intrekking van de gegeven beschikking. Een beroep op het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel slaagt in een dergelijk geval dan ook niet.Aldus onder meer CRvB 17 januari 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV0080 en CBb 18 juli 2008, AB 2008/295 m.nt. Cartigny. Voor een meer uitgebreide bespreking van de literatuur in jurisprudentie op dit punt wordt verwezen naar paragraaf 2 van dit hoofdstuk. Het is wel mogelijk om bijvoorbeeld bij de terugvordering rekening te houden met eventuele bijzondere omstandigheden. In het socialezekerheidsrecht zijn hiervan voorbeelden te vinden. Zie bijvoorbeeld CRvB 20 februari 2007, RSV 2007/139 m.nt. Bruggeman en CRvB 27 maart 2007, RSV 2007/172 m.nt. Bruggeman.

Ook een beroep op tijdsverloop is niet erg kansrijk.21 Het bestuursorgaan kan zelfs tot terugvordering overgaan, ook al is daarvoor uitdrukkelijk bepaald dat niet zal worden teruggevorderd. Wanneer door de geadresseerde onjuiste of onvolledige informatie is verstrekt, komt een dergelijke terugvordering niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.22 Zo overwoog de CRvB in een uitspraak uit 2005:

Een en ander ligt genuanceerder, wanneer de onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt door een derde in plaats van door de geadresseerde.23 Te wijzen valt op een uitspraak van de Afdeling Geschillen van bestuur van de Raad van State uit 1988. De AGRvS overweegt:

Van Buuren merkt in zijn annotatie bij deze uitspraak mijns inziens terecht op dat wanneer de geadresseerde weliswaar de onjuiste informatie niet zelf heeft verstrekt, maar wel wist dat het bestuursorgaan zich baseerde op onjuiste door een derde verstrekte informatie, de hiervoor geformuleerde rechtsregel niet opgaat. Er is mag dan immers niet gerechtvaardigd worden vertrouwd op het in stand blijven van de beschikking.25

Zoals hiervoor aan de orde kwam, kan een door de geadresseerde begane overtreding aanleiding vormen om tot intrekking van de beschikking over te gaan. Uitgangspunt is daarbij dat deze intrekking kan plaatsvinden met ingang van het moment waarop de overtreding plaatsvond.26 Vanaf dat moment mag de geadresseerde immers niet meer vertrouwen op het in stand blijven van de beschikking. Hij dient, met andere woorden, rekening houden met een intrekkingsbeslissing.27 Een en ander neemt niet weg dat intrekking ook mag geschieden met ingang van het moment waarop de intrekkingsbeslissing is genomen.28 Op de intrekking bij wijze van sanctie wordt meer uitvoerig aandacht besteed in paragraaf 7.3.

Een nuancering moet worden gemaakt voor de situatie waarin een beschikking wordt ingetrokken omdat de geadresseerde bij zijn aanvraag onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt, hetgeen ertoe heeft geleid dat een onjuiste beschikking is gegeven. Ook dan kan namelijk worden gesproken over een door de geadresseerde begane overtreding. Echter, wanneer een beschikking wegens onjuiste of onvolledige gegevens wordt ingetrokken, mag deze intrekking plaatsvinden met terugwerkende kracht tot het moment dat de beschikking is gegeven.29

Zoals besproken in paragraaf 4.4 komt het regelmatig voor dat na verlening van een beschikking omstandigheden veranderen. Ook is opgemerkt dat zowel aan de zijde van het bestuursorgaan als aan de zijde van de geadresseerde sprake kan zijn van een verandering van omstandigheden. Naast verandering van (feitelijke) omstandigheden, kan het voorkomen dat het bestuursorgaan van inzicht wijzigt, hetgeen in sommige gevallen uitmondt in een beleidswijziging. Als uitgangspunt geldt dat intrekking vanwege veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten slechts ex nunc kan geschieden.30^,31 Zo is bepaald dat een beleidswijziging niet mag leiden tot het ex tunc intrekken van een (begunstigende) beschikking.32^,33 Te wijzen valt op een uitspraak van de Afdeling uit 2001.34 Het betrof de legalisatie van een geboorte- en een huwelijksakte. Bij deze legalisatie was geen verificatieonderzoek uitgevoerd naar de juistheid van deze documenten. Kort daarna wijzigde het beleid, waardoor de minister verplicht werd een dergelijk onderzoek uit te voeren, onder meer naar documenten die afkomstig waren uit Nigeria, waar ook verzoeker vandaan kwam. Hierop werd alsnog een verificatieonderzoek uitgevoerd, waarna legalisatie alsnog werd geweigerd. Volgens de Afdeling was deze gang van zaken niet juist:

Gewijzigde omstandigheden kunnen er ook toe leiden dat de intrekking betrekking heeft op reeds ingetreden rechtsgevolgen. Dit is het geval wanneer een bestuursorgaan pas later op de hoogte raakt van het feit dat omstandigheden zijn gewijzigd.36 Veelal wordt dan aangenomen dat intrekking kan plaatsvinden vanaf het moment waarop de omstandigheden zijn gewijzigd. Het vreemdelingenrecht biedt hiervan diverse voorbeelden. Verblijfsvergunningen worden veelal onder beperkingen verleend. Zo bestaat bijvoorbeeld de mogelijkheid een verblijfsvergunning te verlenen onder de beperking ‘verblijf bij familie’. Wanneer de relatie vervolgens wordt beëindigd, ontstaat een grond tot intrekking. Deze intrekking heeft dan effect vanaf het moment waarop niet meer aan de beperking wordt voldaan.37

Onder omstandigheden sorteert de intrekking ex nunc niet direct effect op het moment waarop het intrekkingsbesluit wordt genomen, maar pas op een later gelegen tijdstip. Het betreft gevallen waarin de geadresseerde een overgangstermijn wordt gegeven. In de subsidietitel van de Awb is ten aanzien van intrekking en wijziging op grond van de artikelen 4:50 en 4:51 Awb uitdrukkelijk bepaald dat een ‘redelijke termijn’ in acht genomen moet worden. Op die manier kan de subsidieontvanger maatregelen treffen om de gevolgen van de subsidiebeëindiging te ondervangen.38 Zie nader over de overgangstermijn paragraaf 7.1.4.