8.3.2.d De artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb

Alhoewel voor fiscale besluiten een uitzondering op het horen in de voorfase is opgenomen in artikel 4:12 van de Awb, bespreek ik hier wel het algemene hoorrecht voor de voorfase, zoals neergelegd in de Awb. De beperking van artikel 4:12 van de Awb bespreek ik in paragraaf 8.5.2.c. Discussie bestaat over de beperking van artikel 4:12 van de Awb. Daardoor is relevant of in de situatie dat de beperking van artikel 4:12 van de Awb niet bruikbaar is voor fiscale zaken waarop het Unierecht ten uitvoer wordt gebracht, het algemene hoorrecht voor de voorfase zoals neergelegd in de Awb voldoet aan de eisen die het kenbaarmakingsbeginsel stelt.

In deze paragraaf wordt de objectieve reikwijdte van het hoorrecht in de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb onderzocht. Artikel 4:7, eerste lid, van de Awb bepaalt dat voordat een bestuursorgaan een aanvraag tot het geven van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst het bestuursorgaan de aanvrager in de gelegenheid moet stellen zijn zienswijze naar voren te brengen als: 1) de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen en 2) die gegevens afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt.1 Dit artikel heeft tot gevolg dat als het bestuur de aanvraag geheel of gedeeltelijk wil afwijzen, het vaak niet noodzakelijk is de belanghebbende de gelegenheid te geven zijn standpunt kenbaar te maken. Voor zover het bestuursorgaan bij zijn beslissing uitgaat van de aangeleverde informatie, is nader contact met de aanvrager niet nodig. Over de feiten bestaat dan geen verschil van mening. Dit artikel regelt alleen de mogelijkheid feiten te vergaren voor een bestuursorgaan en geen recht op verdediging voor de belanghebbende.2 Er bestaat geen recht een standpunt kenbaar te maken op grond van dit artikel als verschil bestaat over bijvoorbeeld juridische aspecten of als problemen bestaan ten aanzien van bewijsmiddelen. De objectieve reikwijdte van artikel 4:7 van de Awb is daarmee beperkter dan de objectieve reikwijdte van het kenbaarmakingsbeginsel.3

Waar artikel 4:7 van de Awb ziet op de aanvrager van een besluit, ziet artikel 4:8 van de Awb op het horen van andere belanghebbenden dan de aanvrager. Daartoe is in artikel 4:8, eerste lid, van de Awb bepaald dat, voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, het bestuursorgaan die belanghebbende in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen als a) de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen en b) die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. Artikel 4:8 van de Awb ziet daarmee onder andere op de situatie dat een bestuursorgaan een beschikking voorbereidt, zonder dat een aanvraag is ingediend. Dat is een situatie die in het belastingrecht veelvuldig voorkomt. Het horen op grond van artikel 4:8 van de Awb heeft een beperkte omvang, omdat het bestuursorgaan alleen hoeft te horen als de belanghebbende naar verwachting bedenkingen zal hebben, de beschikking steunt op feiten en belangen die de belanghebbende betreffen en die gegevens niet door de belanghebbende zelf zijn verstrekt. De wetgever neemt aan dat een belanghebbende geen bedenkingen zal hebben, als bijvoorbeeld een beschikking dringend uit een wettelijk voorschrift voortvloeit (gebonden beschikking) en over de vaststelling van de relevante feiten in redelijkheid geen verschil van mening mogelijk is.4 De rechtspraktijk wijst echter uit dat belastingplichtigen met regelmaat bedenkingen hebben tegen besluiten waarbij over de feiten geen geschil bestaat. Het belastingrecht is complex en veelvuldig aan verandering onderhevig. Belastingplichtigen hebben soms een andere uitleg van bepaalde artikelen of onderdelen daarvan dan de belastingdienst. Opmerkelijk is dat de belastingdienst op grond van dit artikel ervan mag uitgaan dat geen sprake is van bedenkingen tenzij dat ergens uit blijkt. Er ligt in de situaties van artikel 4:8 van de Awb geen aanvraag, dus hoe moet de belastingdienst erachter komen of er bedenkingen zijn? Daar naar vragen lijkt de logische weg. Ten aanzien van het opleggen van naheffingsaanslagen en navorderingsaanslagen is mijns inziens wel duidelijk dat bedenkingen zullen bestaan ten aanzien van deze besluiten. Hierop is een uitzondering te maken als de belastingdienst naheffingsaanslagen omzetbelasting oplegt conform de aangifte bij niet tijdige betaling. Artikel 4:8 van de Awb roept net als artikel 4:7 van de Awb een beperktere hoorplicht in het leven ten aanzien van bezwarende besluiten dan het kenbaarmakingsbeginsel. Schematisch kan vorenstaande als volgt worden weergegeven:

Figuur 23