8.1.1 Het recht een standpunt kenbaar te mogen maken in de Awb en AWR

Een standpunt kenbaar mogen maken in de voorfase

Het recht een standpunt kenbaar te mogen maken in de voorfase is geregeld in afdeling 4.1.2 van de Awb (titel: ‘De voorbereiding’). Voor beschikkingen op aanvraag is bepaald dat de aanvrager bij het indienen van een aanvraag de gegevens waarover hij de beschikking heeft en die nodig zijn voor het beoordelen van de aanvraag, zal verschaffen.1 Als de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag moet het bestuursorgaan de aanvrager om een aanvulling vragen.2 Voordat een bestuursorgaan een aanvraag geheel of gedeeltelijk afwijst, moet het ingevolge artikel 4:7, eerste lid van de Awb de aanvrager in de gelegenheid stellen zijn zienswijze naar voren te brengen als de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen, die de aanvrager betreffen en als die gegevens afwijken van gegevens, die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt. Het bestuursorgaan behoeft die gelegenheid niet te bieden als sprake is van een afwijking van de aanvraag van geringe betekenis.3

Waar artikel 4:7 van de Awb een hoorrecht regelt voor de aanvrager van een besluit, ziet artikel 4:8 van de Awb op het recht een standpunt kenbaar te mogen maken voor andere belanghebbenden dan een aanvrager. Vóórdat een bestuursorgaan een beschikking geeft, waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, moet het bestuursorgaan die belanghebbende de gelegenheid geven zijn zienswijze naar voren te brengen als de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.4 Die gelegenheid behoeft niet te worden geboden als de belanghebbende niet heeft voldaan aan een wettelijke verplichting gegevens te verstrekken.5 Een beschikking is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling die niet van algemene strekking is, met inbegrip van een afwijzing op een aanvraag daarvan.6

De artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb dienen blijkens de parlementaire geschiedenis een zorgvuldige besluitvorming.7 Het uitgangspunt bij deze artikelen is dat de belanghebbende in beginsel alle relevante informatie zal verschaffen. Op grond van die gegevens zal een bestuursorgaan over het algemeen voldoende informatie hebben.8 In de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb is daarom een beperkt recht een standpunt kenbaar te mogen maken neergelegd. Dat moet verzekeren dat de gegevensvaststelling op de juiste wijze plaatsvindt.9 Het horen in de voorfase op grond van de Awb heeft daarmee niet tot doel de rechtsbescherming van de belanghebbende, maar het zorgvuldig verzamelen van feiten.10

Het recht een standpunt kenbaar te mogen maken, zoals neergelegd in de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb, mag zowel mondeling als schriftelijk worden uitgeoefend.11 De keuze is daarbij aan de belanghebbende. Blijkens de wetsgeschiedenis zullen belanghebbenden in veel gevallen de voorkeur geven hun zienswijze schriftelijk naar voren te brengen. Het mondeling horen is echter op vele wijzen mogelijk. Zo kan het voor een belanghebbende aantrekkelijk zijn als het bestuursorgaan de gelegenheid wil bieden tot telefonisch contact. Om de keuze ook daadwerkelijk bij de belanghebbende te laten, moet het bestuursorgaan de belanghebbende eerst op de hoogte stellen dat hij het recht heeft een standpunt kenbaar te maken. Er wordt aangenomen dat de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb impliciet bepalen dat het bestuursorgaan een termijn mag stellen waarbinnen een belanghebbende moet reageren.12

Naast de beperkingen van het hoorrecht in de tweede leden van de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb kan een bestuursorgaan het hoorrecht zoals neergelegd in de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb, achterwege laten voor zover de vereiste spoed zich daartegen verzet, de belanghebbende reeds eerder in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen en sindsdien zich geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan, of het met de beschikking beoogde doel slechts kan worden bereikt als het bestuursorgaan de belanghebbende van die beschikking niet reeds van tevoren in kennis stelt.13

De belastingdienst kan de toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb op grond van artikel 4:12 van de Awb achterwege laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak, als de belanghebbende tegen die beschikking bezwaar kan maken en de nadelige gevolgen na bezwaar volledig ongedaan kunnen worden gemaakt. Belastingaanslagen zijn beschikkingen van financiële aard als bedoeld in artikel 4:12 van de Awb.14 Blijkens de Memorie van Toelichting wordt hiermee tegemoet gekomen aan de bezwaren tegen de werkzaamheden, die de hoorregeling bij met name financiële beschikkingen met zich zou brengen.15 Daarnaast bestaat blijkens de Memorie van Toelichting de verwachting dat lang niet altijd de behoefte zal bestaan aan een hoorgesprek.16 Bovendien wordt in de Memorie van Toelichting aangegeven dat de gevolgen van financiële beschikkingen veelal terug te draaien zijn.17 Het Besluit Fiscaal Bestuursrecht bepaalt echter dat in afwijking van artikel 4:12 van de Awb de inspecteur bij correcties van aangiften zoveel mogelijk vooraf contact opneemt met de belanghebbende.18