De grondwetsherzieningsprocedure (SteR nr. 52) 2021/II.5.4.4:II.5.4.4 De ontbindingsverkiezingen zijn ontstaan in de context van de oorspronkelijke visie op representatie

De grondwetsherzieningsprocedure (SteR nr. 52) 2021/II.5.4.4

II.5.4.4 De ontbindingsverkiezingen zijn ontstaan in de context van de oorspronkelijke visie op representatie

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De kritiek op de ontbindingsverkiezingen gaat er in mijn ogen wel aan voorbij dat de eis van ontbindingsverkiezingen is ontstaan in een tijd waarin de oorspronkelijke visie op representatie dominant was. Uitgaande van deze visie is het twijfelachtig of de grondwetgever van 1848 een kiezersraadpleging heeft beoogd.

Bij de grondwetsherziening van 1983 gebeurde er echter iets opmerkelijks. Hoewel het hier ging om een beperkte wijziging van de grondwetsherzieningsprocedure,1 gaf de grondwetgever van 1983 op impliciete wijze aan dat het bij de ontbindingsverkiezingen om een kiezersraadpleging te doen is. Dat volgde niet direct uit de memorie van toelichting bij het voorstel in eerste lezing. Deze gaf allereerst een overzicht van de belangrijkste aspecten:

“In overeenstemming hiermee wordt in dit wetsontwerp dan ook vastgehouden aan de procedure voor grondwetswijziging zoals de bestaande Grondwet die kent. De belangrijkste elementen van dit stelsel kunnen als volgt worden samengevat:

a.

Evenals een wet in formele zin komt ook een grondwetsherziening tot stand in samenwerking tussen regering en Staten-Generaal.

b.

De zittende Staten-Generaal zijn niet bevoegd (samen met de regering) een grondwetsherziening tot stand te brengen; zij kunnen wel meewerken aan een wet die verklaart dat er grond bestaat bepaalde veranderingen in overweging te nemen.

c.

Na afkondiging van deze wet, houdende de voorgestelde veranderingen, worden de beide kamers ontbonden en vinden verkiezingen plaats.

d.

De nieuw optredende Staten-Generaal nemen het voorstel in behandeling en kunnen het slechts met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen aannemen; recht van amendement bestaat in deze fase niet.”

In dit overzicht staat geen beschrijving van een kiezersraadpleging als voornaam doel van de grondwetsherzieningsprocedure. Voor het motief van een kiezersraadpleging moet verder worden gezocht. De memorie van toelichting verwijst in de eerste zin wel in algemene zin naar de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid. Daarin staat dat een belangrijk deel van de problematiek in die Nota is behandeld, maar niet is duidelijk welk deel dat is.2 Deze Nota stelde het aspect van de kiezersraadpleging centraal, met verwijzing naar de bevindingen van de Staatscommissie-Cals/Donner.3 Deze Staatscommissie rapporteerde over de herzieningsprocedure het volgende:

‘De wet, waarin de grondrechten der burgers zijn vastgelegd, de hoofdtrekken van de staatsinrichting worden getekend en de bevoegdheden van de voornaamste staatsorganen bepaald, dient niet te kunnen worden gewijzigd zonder dat de kiezers in de gelegenheid zijn gesteld zich daarover uit te spreken.’4

Kortom, in de toelichting zijn aanknopingspunten te vinden voor de stelling dat de kiezersraadpleging een centraal element is van de herzieningsprocedure. De idee is dat geen grondwetsherziening kan plaatsvinden buiten de kiezer om. Het is niet opmerkelijk dat deze zienswijze op de grondwetsherzieningsprocedure zich heeft ontwikkeld in een tijd waarin de moderne visie op representatie dominant is geworden.

Toch betoog ik dat het niet zo overtuigend is dat de kiezersraadpleging als een centraal onderdeel moet worden gezien van de grondwetsherzieningsprocedure. Allereerst verwijs ik terug naar de historische achtergrond, zoals ik heb omschreven in hoofdstuk 2. De grondwetsherzieningsprocedure van 1848 bood weliswaar de mogelijkheid dat kiezers zich uit konden laten over een voorstel inzake een grondwetsherziening. De tussentijdse ontbindingsverkiezing was immers een directe verkiezing van de leden van de Tweede Kamer. Dat betekent echter nog niet dat toen (de mogelijkheid van) een kiezersraadpleging is beoogd, laat staan dat dit het centrale element vormt van de gehele procedure. Deze discussie vond al plaats in de Staatscommissie-Van Schaik. Enkele leden (waaronder Donner) zagen het aspect van kiezersraadpleging niet duidelijk terug in de herzieningsprocedure.

‘Anders dan de Staatscommissie, welke blijkens haar toelichting de gedachte ener "raadpleging der bevolking" reeds thans in het dertiende hoofdstuk meent aan te treffen, menen ondergetekenden, dat die gedachte minder vast in dit hoofdstuk is verankerd, dan de Staatscommissie suggereert, en overigens aan de Nederlandse politieke zeden vreemd moet worden geacht.’5

Opvallend is daarom dat de Staatscommissie-Cals/Donner in 1971 er ineens zo stellig vanuit ging dat de kiezersraadpleging een centraal onderdeel vormt van de procedure. In dit kader is illustratief om te wijzen op het volgende citaat uit het rapport van de Staatscommissie-Cals/Donner:

‘Als volksraadpleging over de grondwetsherziening zijn deze verkiezingen echter niet geslaagd. Doordat dezelfde verkiezing beslist over de samenstelling van de Staten-Generaal gedurende de volgende parlementaire periode, wordt de aandacht van de kiezer afgetrokken van de aanhangige grondwetsherziening en gericht op de vragen van het algemeen staatkundig beleid, De omstandigheid, dat men de uit hoofde van een herziening nodig geworden ontbinding zoveel mogelijk doet samenvallen met het tijdstip der normale periodieke verkiezing van de Tweede Kamer, werkt dit verschijnsel nog in de hand. De consequentie is het onweersprekelijk feit, dat de grondwetsherziening niet de aandacht van de kiezer krijgt, welke de Grondwet heeft beoogd.’6

Met name deze laatste zin wekt hier mijn aandacht. De Staatscommissie-Cals/Donner ging in 1971 uit van de vooronderstelling dat de grondwetgever heeft beoogd dat grondwetsherzieningen de aandacht van de kiezer krijgen. Dat is in mijn ogen een discutabele stelling.

Het element van een kiezersraadpleging is zoals ik hiervoor al heb geschreven eens als een fictie omschreven. Deze kwalificatie sloeg uiteraard op de stelling dat grondwetsherzieningen geen rol spelen bij verkiezingen. Maar in mijn ogen zit het fictionele karakter van de kiezersraadpleging eigenlijk al in de gedachtegang dat de kiezersraadpleging als een centraal onderdeel van de grondwetsherzieningsprocedure werd beschouwd.

De Staatscommissie-Cals/Donner heeft in mijn ogen minder oog gehad voor de historische achtergrond van de tussentijdse ontbindingsverkiezingen. De totstandkoming van de eis van ontbinding(sverkiezingen) in de grondwetsherzieningsprocedure vond plaats in een tijd waarin de oorspronkelijke visie op representatie dominant was. In het licht van deze visie op representatie is het niet bezwaarlijk dat verkiezingen eigenlijk nooit over een grondwetsherziening gaan. Sterker nog, het is nooit primair de bedoeling geweest dat de kiezer nadrukkelijk werd geraadpleegd over een concreet voorstel. Het belangrijkste argument voor ontbindingsverkiezingen ligt namelijk elders. Ik wijs daarbij allereerst op de memorie van toelichting van 1848 bij de herzieningsprocedure. Deze is eerder in hoofdstuk 2, par. 6, aan bod gekomen en geeft aan dat een wijziging van de Grondwet van belang is, dat de natie kan verlangen dat deze verandering ‘worde onderzocht en overwogen, door mannen die minder of niet gehecht zijn aan het vroegere, en die door verspreiding van nieuw licht niet anders dan tot bevordering van het goede kunnen medewerken.’7 In 1848 is gekozen voor een constructie waarbinnen een nieuwe Tweede Kamer (en Eerste Kamer) nodig is. Deze constructie gaat over de matiging en inkadering van overheidsmacht, immers het zittende parlement kan niet alleen tot een grondwetsherziening overgaan. De regering omschreef in 1976 in haar memorie van toelichting bij het voorstel in eerste lezing over de grondwetsherzieningsprocedure het volgende dan ook als het voorname doel van de ontbinding:

‘De zittende Staten-Generaal zijn niet bevoegd (samen met de regering) een grondwetsherziening tot stand te brengen; zij kunnen wel meewerken aan een wet die verklaart dat er grond bestaat bepaalde veranderingen in overweging te nemen.’ 8

Het is duidelijk dat de macht van de zittende Staten-Generaal door de ontbinding wordt ingekaderd. In de bewoordingen van 1848 zou het kunnen gaan om de zogenaamde ‘mannen die wél gehecht zijn aan het vroegere’. Sommige parlementariërs zouden bijvoorbeeld hun positie willen verstevigen door middel van een grondwetsherziening. Nu is de idee dat een ander parlement daarover heeft te beslissen. Zodoende beogen de verplichte ontbindingsverkiezingen in het licht van een grondwetsherziening checks and balances te realiseren en machtsconcentratie (en willekeur) te voorkomen. Dat past ook bij de eerste betekenis van de Grondwet zoals in het eerste hoofdstuk is uitgelegd (de zogenaamde constitutiegedachte). Dit past ook bij het motto van Buijs waarmee ik dit proefschrift begon: ‘Men pleegt in eene Grondwet vast te stellen niet wat de gewone wetgever breken maar wat hij niet breken mag.’9

De memorie van toelichting van 1848 spreekt ook van ‘de verspreiding van nieuw licht’ dat moet leiden tot ‘bevordering van het goede’. Nieuwe volksvertegenwoordigers heroverwegen het voorstel: het doel lijkt hier mede de zorgvuldigheid en de kwaliteit van grondwetgeving te zijn. De ontbindingseis biedt daarbij procedurele waarborgen tegen overijling, omdat niet binnen de zittingsperiode van de Tweede Kamer (en voorheen ook de Eerste Kamer) over een grondwetsherziening kan worden beslist. De praktijk van het uitstellen van het ontbindingsbesluit tot vlak voor de periodieke verkiezingen draagt er verder aan bij dat er meer tijd is om een zorgvuldige beslissing te kunnen nemen over een grondwetsherziening. De ontbindingsverkiezingen zorgen bovendien voor een verzwaring van de procedure en dat kan bijdragen aan het uitgangspunt van stabiliteit en continuïteit.

Tegen de achtergrond dat kiezers weinig aandacht hebben voor grondwetsherzieningen luidde mijn vraag: is de eis dat er tussentijdse verkiezingen van de Tweede Kamer moeten plaatsvinden gebrekkig? Mijn antwoord luidt ontkennend. Als instrument van checks and balances werkt de ontbindingseis (met verkiezingen tot gevolg) nog steeds als middel om machtsconcentratie te voorkomen en zorgvuldigheid van grondwetgeving te bevorderen. Dat is ook het geval als een thema over een grondwetsherziening nauwelijks een rol speelt bij de verkiezingen. Het is vanuit historisch oogpunt niet overtuigend dat het bij de ontbindingsverkiezingen om een kiezersraadpleging exclusief over een grondwetsherziening is te doen. Om die reden is het niet problematisch dat de tussentijdse verkiezingen niet over een grondwetsherzieningsthema gaan.

Dit laat onverlet dat in het kader van deze moderne visie op representatie kritiek kan bestaan op het functioneren van verkiezingen in het kader van een grondwetsherziening. Deze leveren geen precieze peiling op van de zienswijzen onder de bevolking over een concreet grondwetsherzieningsthema. In het volgende hoofdstuk ga ik wel in op de vraag welke oplossingen in dat kader denkbaar zijn.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.