3.3.2 Keuze definitie

Uit par. 3.3.1 volgt dat geen eenduidige opvatting bestaat over de inhoud van het begrip ‘overgangsmaatregel’. Men is het erover eens dat overgangsmaatregelen de overgang van de oude naar de nieuwe regel begeleiden. Elke auteur heeft echter een eigen visie met betrekking tot de wijze waarop dat moet gebeuren.

Gelet op het onderscheid dat ik aanbreng tussen gelden, werken en toepassen (zie par. 2.2) kunnen overgangsmaatregelen als zodanig niet de gelding (die wordt bepaald door de inwerkingtreding) of de werking (die wordt bepaald door de werkingsregel) van een wet veranderen. In mijn opvatting behoren terugwerkende kracht, onmiddellijke werking en uitgestelde werking daarom niet tot de overgangsmaatregelen. Wat overgangsmaatregelen echter wel kunnen realiseren, is een beperking of een uitbreiding van de toepassing van een werkende regel voor bepaalde situaties. De overgangsmaatregel zorgt er in deze visie voor dat een regel ten aanzien van bepaalde – nader aangeduide – feiten en/of toestanden niet of niet volledig van toepassing is. Zonder een overgangsmaatregel zou de regel op grond van de werkingsregel wél van toepassing zijn geweest. Daarnaast kan een overgangsmaatregel bewerkstelligen dat een regel juist kan worden toegepast, waar dat zonder overgangsmaatregel niet mogelijk zou zijn. In de navolgende paragrafen ga ik hier mede aan de hand van voorbeelden nader op in.

Een overgangsmaatregel definieer ik aldus als volgt:

Volgens deze definitie bevestigt een overgangsmaatregel dus niet wat in de materiële regel besloten ligt, zoals Knigge stelt. Een overgangsmaatregel beperkt echter de toepassing van deze materiële regel voor een specifiek geval of breidt de toepassing juist uit. Zoals hierna in par. 3.4 e.v. zal blijken, kunnen zij zowel in het voor- als in het nadeel van belastingplichtigen zijn.

Naast overgangsmaatregelen in de zin van de hiervoor vermelde definitie zijn ook andere methoden denkbaar waarmee de wetgever de overgang naar een nieuw regime kan regelen. Omdat deze methoden in dit onderzoek verder niet aan de orde komen, noem ik ze hier slechts kort. Ten eerste kan worden gedacht aan het verstrekken van een schadevergoeding. Schadevergoedingen kwalificeren – conform de in de literatuur heersende opvatting – op grond van de hiervoor vermelde definitie niet als overgangsmaatregel. Schadevergoedingen beperken de toepassing van een regel immers niet, noch breiden die uit, maar zorgen ervoor dat de belastingplichtige op andere wijze gecompenseerd wordt voor de gevolgen van de overgang naar de nieuwe regel. Ten tweede noem ik uitgestelde inwerkingtreding. Door de inwerkingtreding van een nieuwe regel uit te stellen, wordt de periode tussen aankondiging van de nieuwe regel en het moment van aanvang van de gelding vergroot. Deze methode lijkt dan ook sterk op uitgestelde werking (par. 2.6) en kan als alternatief voor uitgestelde werking worden gebruikt. Een derde methode – die ook door Popelier wordt genoemd – is formulering van de temporele functie. Zij slaagt er echter niet in invulling te geven aan deze derde methode. Zoals ik in par. 2.4.3 en 2.6.3 behandelde, worden de werkingsregels terugwerkende kracht en uitgestelde werking altijd expliciet vermeld in de inwerkingtredingsbepaling. Dat maakt beide werkingsregels evenwel niet tot een overgangsmaatregel. Een vierde methode die ik hier wil noemen is het opnemen van een referentieperiode in de materiële regel die zodanig lang is, dat anticiperen op de nieuwe regel niet meer mogelijk is. Indien deze referentieperiode enkel wordt opgenomen om een positief aankondigingseffect te voorkomen, vormt deze methode overgangsrecht. Indien de referentieperiode niet alleen ziet op het voorkomen van aankondigingseffecten, maar blijvend van toepassing is, is geen sprake van overgangsrecht. Als voorbeeld noem ik art. 32bb Wet LB 1964 dat als onderdeel van de Wet Belastingheffing excessieve beloningsbestanddelen is ingevoerd. Op grond van deze bepaling is het loon dat een werknemer in het tweede aan het vertrek voorafgaande kalenderjaar heeft genoten bepalend voor de hoogte van de fiscaal geaccepteerde vertrekvergoeding.