Naar een Nederlandse political question-doctrine? (SteR nr. 50) 2020/5.4.2.4:5.4.2.4 Standing en klimaatverandering

Naar een Nederlandse political question-doctrine? (SteR nr. 50) 2020/5.4.2.4

5.4.2.4 Standing en klimaatverandering

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Dat standing een belangrijke horde is voordat de Amerikaanse rechter aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil toekomt, blijkt ook uit de toepassing daarvan in geschillen die raken aan klimaatverandering. In het vorige hoofdstuk is gebleken dat lagere federale rechters in klimaatzaken aanvankelijk ook zijn teruggevallen op de political question-doctrine, maar dat hogerberoepsrechters en het Hooggerechtshof dat niet deden.1 De doctrine lijkt daarmee minder relevant in klimaatzaken.

Voor standing ligt dit anders. Zoals gezegd, moet voor het aannemen van standing aan drie voorwaarden zijn voldaan: (i) er moet sprake zijn van een concreet en individualiseerbaar nadeel als gevolg van een gesteld onrechtmatig handelen, (ii) dit nadeel moet een gevolg zijn van dat handelen, en (iii) dit nadeel moet met een inhoudelijk oordeel van de rechter kunnen worden geadresseerd. Deze voorwaarden voor standing blijken in klimaatzaken vaak lastig te nemen hordes. Omdat de negatieve gevolgen van klimaatverandering zich op brede schaal voordoen, zal een gesteld nadeel niet snel individualiseerbaar zijn, vaak geen rechtstreeks gevolg zijn van het gestelde onrechtmatig handelen, en niet met een inhoudelijk oordeel van de rechter kunnen worden geadresseerd.2

Een interessant voorbeeld hiervan is de in het vorige hoofdstuk reeds genoemde zaak Juliana v. United States.3 Deze zaak is aanhangig gemaakt door jongeren die menen dat deelstaten en de federale overheid onvoldoende maat- regelen treffen om de uitstoot van broeikasgassen en de daardoor veroorzaakte negatieve gevolgen van klimaatverandering tegen te gaan. Daarbij stellen zij zich op het standpunt dat uit de Amerikaanse Grondwet een grondrecht voor alle Amerikaanse staatsburgers op een goed leefklimaat voortvloeit.

In Juliana v. United States strandde het beroep van de betrokken jongeren op de derde en laatste voorwaarde dat het geleden nadeel met een inhoudelijk oordeel van de rechter moet kunnen worden geadresseerd. Daartoe overwoog de Amerikaanse rechter dat, zelfs al zou worden aangenomen dat uit de Amerikaanse Grondwet een grondrecht voortvloeit op een goed leefklimaat, hij niet zou kunnen volstaan met een verklaring voor recht dat de federale overheid en deelstaten in strijd daarmee handelen door na te laten maatregelen te treffen om de gevolgen klimaatverandering tegen te gaan. Ook de vaststelling van een gedetailleerd plan met maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen te doen verminderen was volgens hem dan noodzakelijk. De vaststelling van een dergelijk plan is niet aan de rechter, maar aan de andere staatsmachten en de wetgevers van de deelstaten.4 De betrokken jongeren konden met deze procedure dan ook niet hun beoogde resultaat bereiken:

‘There is much to recommend the adoption of a comprehensive scheme to decrease fossil fuel emissions and combat climate change, both as a policy matter in general and a matter of national survival in particular. But it is beyond the power of an Article III court to order, design, supervise, or implement the plaintiffs’ requested remedial plan. As the opinions of their experts make plain, any effective plan would necessarily require a host of complex policy decisions entrusted, for better or worse, to the wisdom and discretion of the executive and legislative branches. These decisions range, for example, from determining how much to invest in public transit to how quickly to transition to renewable energy, and plainly require consideration of competing social, political, and economic forces, which must be made by the People’s elected representatives, rather than by federal judges interpreting the basic charter of Government for the entire country.’5

Volgens de hogerberoepsrechter is het al dan niet treffen van maatregelen om de negatieve gevolgen van klimaatverandering tegen te gaan dan ook een kwestie voor de politiek:

‘The plaintiffs have made a compelling case that action is needed; it will be increasingly difficult in light of that record for the political branches to deny that climate change is occurring, that the government has had a role in causing it, and that our elected officials have a moral responsibility to seek solutions. We do not dispute that the broad judicial relief the plaintiffs seek could well goad the political branches into action. We reluctantly conclude, however, that the plaintiffs’ case must be made to the political branches or to the electorate at large, the latter of which can change the composition of the political branches through the ballot box. That the other branches may have abdicated their responsibility to remediate the problem does not confer on Article III courts, no matter how well-intentioned, the ability to step into their shoes.’6

Deze redenering komt in meer en mindere mate overeen met de kritiek die auteurs zoals Bovend’Eert en Bergkamp op het Urgenda-vonnis van de Haagse rechtbank hebben geuit.7 Toch zou de hogerberoepsrechter in Juliana v. United States geen political question aanwezig achten. Zijn redenering komt daar wel dicht bij in de buurt. Illustratief hiervoor is ook de volgende overweging:

‘The plaintiffs argue that the district court need not itself make policy decisions, because if their general request for a remedial plan is granted, the political branches can decide what policies will best phase out fossil fuel emissions and draw down excess atmospheric CO2. To be sure, in some circumstances, courts may order broad injunctive relief while leaving the details of implementation to the government’s discretion. But, even under such a scenario, the plaintiffs’ request for a remedial plan would subsequently require the judiciary to pass judgment on the sufficiency of the government’s response to the order, which necessarily would entail a broad range of policymaking. And inevitably, this kind of plan will demand action not only by the Executive, but also by Congress. Absent court intervention, the political branches might conclude – however inappropriately in the plaintiffs’ view – that economic or defense considerations called for continuation of the very programs challenged in this suit, or a less robust approach to addressing climate change than the plaintiffs believe is necessary. But we cannot substitute our own assessment for the Executive’s or Legislature’s predictive judgments on such matters, all of which are delicate, complex, and involve large elements of prophecy. And, given the complexity and long-lasting nature of global climate change, the court would be required to supervise the government’s compliance with any suggested plan for many decades.’8

De hiervoor weergegeven overwegingen doen vooral denken aan de derde Baker-factor. Op grond daarvan geldt dat de rechter een inhoudelijke beoordeling van het geschil achterwege moet laten wanneer daarvoor beleidsbeslissingen met eerst en vooral een politiek en geen juridisch karakter nodig zijn. Dat de hogerberoepsrechter geen political question aanwezig achtte, maar besloot over de boeg van standing een inhoudelijk oordeel achterwege te laten, bevestigt de voorkeur van de Amerikaanse rechter voor standing.9

Dat standing echter niet altijd een onneembare horde is in klimaatzaken, blijkt uit de in het vorige hoofdstuk besproken zaak Massachusetts v. EPA.10 Daarin ging het om een verzoek van diverse deelstaten, lagere overheden en particuliere organisaties aan de EPA om vaststelling van emissiegrenswaarden voor motorvoertuigen. De vraag was of de EPA daartoe op grond van de Clean Air Act bevoegd is. Het Hof beantwoordde deze vraag bevestigend en stelde daaraan voorafgaand vast dat eisers standing hadden. In dat verband overwoog het dat de gevolgen van klimaatverandering algemeen zijn erkend. Zeker voor aan de kust gelegen deelstaten, zoals Massachusetts, een van de eisers in deze zaak, zijn die gevolgen aanzienlijk. Deze gevolgen houden rechtstreeks verband met de uitstoot van broeikasgassen en de door die uitstoot veroorzaakte klimaatverandering. Een inhoudelijk oordeel van de rechter over de reikwijdte van de bevoegdheden van de EPA kon uiteindelijk bijdragen aan het vaststellen van emissiegrenswaarden en daarmee aan het adresseren van deze gevolgen. Volgens het Hof is het niet vereist dat alle eisers aan de voorwaarden voor standing voldoen, maar volstaat het als slechts een van hen daaraan voldoet:

‘Only one of the petitioners needs to have standing to permit us to consider the petition for review.’11

Opvallend is dat het Hooggerechtshof in deze zaak een verklaring voor recht, anders dan de rechter in Juliana v. United States, wel voldoende achtte om het nadeel van eisers te adresseren.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.