2.2 Nieuwe rechterlijke instellingen

Achterstanden in het afdoen van zaken noopten tot een herziening van de organisatie in de gerechten. In 1909 werd na veel debat een wet van kracht die het mogelijk maakte om civiele zaken bij de rechtbanken door één rechter te laten behandelen.1 Het ging nog slechts om een proef en betrof alleen de rechtbanken die met de grootste achterstanden te kampen hadden. Zij konden de Kroon verzoeken om enkelvoudige kamers te vormen.2 De discussie ging niet alleen over de instelling van het instituut van de alleensprekende rechter op zich, maar ook over de vraag wie de enkelvoudige kamer zou moeten vormen (de Kroon of de rechtbanken zelf) en over de vraag of partijen medewerking aan de verwijzing van de meervoudige naar de enkelvoudige kamer zouden moeten verlenen. Uiteindelijk werd besloten om de rechtbanken zelf enkelvoudige kamers te laten vormen en om de partijen in rolzaken slechts te horen over de verwijzing. De wetgever kwam tot dit standpunt, omdat hij vreesde dat het recht van partijen om verwijzing tegen te houden afbreuk zou doen aan het aanzien van de alleensprekende rechter.3 Vooralsnog maakten de meeste rechtbanken weinig gebruik van de mogelijkheid om zaken enkelvoudig te behandelen. De Rechtbank Amsterdam was in dit opzicht een uitzondering. In de jaren twintig waren er daar rechters die uitsluitend als unus in civiele zaken rechtspraken vanwege overbelasting van een van de handelskamers. In deze kamer behandelde de alleensprekende rechter niet alleen eenvoudige zaken.4

De organisatie van de bestuursrechtspraak is van meer recente datum en op geheel eigen leest geschoeid. De grondwetsherziening van 1887 maakte voor het eerst rechtspraak in bestuursgeschillen mogelijk.5 In 1902 kwam de Beroepswet tot stand om te voorzien in rechtspraak in socialeverzekeringszaken. Daarmee werden de nieuw opgerichte raden van beroep belast. In 1933 werden ambtenarengerechten ingesteld bij Ambtenarenwet 1929.6 Hoger beroep in socialeverzekerings- en ambtenarenzaken stond open bij de eveneens nieuwe Centrale Raad van Beroep (CRvB). De raden van beroep en de CRvB bestonden uit vijf leden, de ambtenarengerechten uit drie.7 Tijdens de behandeling van de Beroepswet begin twintigste eeuw is geopperd om het aantal leden van de raden van beroep en CRvB terug te brengen naar drie, zoals de CRvB ook zelf wenste. De regering wilde echter vasthouden aan vijf leden voor de CRvB. Zij meende dat met het oog op het prestige van de bestuursrechtspraak moest worden aangesloten bij de burgerlijke rechtspraak, waar hogerberoepszaken door grotere kamers werden behandeld dan zaken in eerste aanleg.8 Acht jaar later bleek de regering van gedachten veranderd. Ze verwierp tijdens de beraadslagingen in 1910 de in de Kamer geuite bezwaren, die er allereerst op neerkwamen dat een groter aantal leden meer vertrouwen zou wekken. Voor dit ‘gevoelsargument’ bestond volgens de minister geen enkel bewijs. De minister wees er ook op dat met een grote kamer het te lang zou duren voor alle raadsheren het dossier in een zaak zouden hebben gelezen, waarvan er maar één exemplaar was:

In 1911 kon de CRvB alsnog zaken gaan behandelen in kamers van drie.10

Ook in de gerechtshoven en de Hoge Raad werd het aantal leden dat een zaak behandelde teruggebracht. In de hoven bogen zich vanaf 1910 drie in plaats van vijf of zes raadsheren over een zaak. De meervoudige kamers van de Hoge Raad bestonden tot die tijd in beginsel uit zeven raadsheren. Dat werden er vijf.11 Tijdens de algemene beschouwingen in de Tweede Kamer werden allerhande argumenten tegen appelrechtspraak in kamers van drie aangevoerd. Zo zou de ‘som van ervaring’ waarover een college beschikt verminderen evenals het verantwoordelijkheidsbesef van de raadsheren. Ook werd de zorg geuit dat met minder rechters de kans kleiner was dat alle kwesties die voor de beslissing van een geding van belang zijn behoorlijk onder ogen werden gezien. De regering benadrukte juist dat het debat in de raadkamer nergens zo gemakkelijk tot beslissingen kon leiden als in een kamer van drie. Tevens wees ze erop dat de meest langdurige en uitvoerige beraadslagingen nog niet de grondigste zijn. Op de kritiek dat het onwenselijk was om rechtbanken en hoven beide in kamers van drie te laten oordelen, riposteerde de regering dat het nauwelijks verklaring behoefde dat een gerechtshof in de regel beter werk levert dan een rechtbank. Zekerheidshalve bood ze die verklaring wel. Het betere werk was toe te schrijven aan de rijpere ervaring en de hogere bekwaamheid van de raadsheren, maar ook aan de verschillende taken van hoven en rechtbanken:

De vermindering van het aantal raadsheren in civiele kamers van de hoven en in kamers van de Hoge Raad stuitte in de Tweede Kamer op weinig of geen bezwaar. Strafzaken waren volgens kritische parlementariërs echter van een andere orde. Daarbij kwam het aan op de eer en vrijheid van verdachten. Ook hangt in de bewijsvoering veel af van subjectieve waardering, bijvoorbeeld van getuigenverklaringen, en die zou verbeteren met beoordeling door een groter aantal. Bovendien was men bezorgd over het feit dat een verdachte in hoger beroep kon worden veroordeeld door een meerderheid van twee raadsheren. Als de verdachte in eerste aanleg was vrijgesproken, dan was de veroordeling de wil van in totaal slechts twee rechters.13 De geuite kritiek heeft niet tot intrekking van het voorstel geleid, maar wel is de regel ingevoerd dat als een verdachte in eerste aanleg is vrijgesproken, hij in hoger beroep slechts met eenparigheid van stemmen kan worden veroordeeld.14

Intussen kreeg de enkelvoudige rechtspraak steeds meer vaste voet aan de grond. In 1922 werden twee nieuwe instituten van alleensprekende rechtspraak geïntroduceerd: de politierechter en de kinderrechter.15 Invoering van de politierechter en een overwegend mondeling strafproces achtte de regering noodzakelijk omdat, in de woorden van de minister van Justitie, ‘het te voorzien [is] dat de drang naar vereenvoudigde behandeling ook van lichte misdrijven in den loop der jaren eer sterker dan zwakker zal worden.’ Deze enkelvoudige vorm van rechtspraak werd vanwege de snelle berechting gezien als het uitgelezen middel om de ‘toenemende criminaliteit en de tot een plaag geworden nationale losbandigheid der jeugd binnen zekere perken te houden’.16 De introductie van de politierechter was volgens de regering niet zozeer ingegeven door bezuinigingen of efficiëntiedrang, maar vooral vanwege specifieke kwaliteiten die de wetgever aan de politierechter toedichtte en waarover een meervoudige strafkamer niet of minder zou beschikken. Meer aandacht voor de persoon van de verdachte en de sociale omstandigheden van het misdrijf sloten aan bij de idee van een moderne strafrechtspleging.17 Tegenstanders van de wet vonden het evenwel onverantwoord om de beslissing over schuld en straf in handen van één persoon te leggen. Bovendien achtten zij de grens om de politierechter misdrijven tot zes maanden te laten berechten te hoog. Er rezen nog meer twijfels van uiteenlopende aard, waarvan het verslag van de algemene beschouwingen in de Tweede Kamer getuigt:

Het verzet mocht niet baten; de politierechter heeft sindsdien een verankerde positie in de rechtspraak verkregen en diens competentie is in de loop der jaren zelfs uitgebreid.

Ook tegen de introductie van de kinderrechter rezen bezwaren. Deze rechter ontwikkelde zich gaandeweg eveneens tot een goed functionerend instituut, waardoor de kritiek spoedig verstomde. De kinderrechter werd verantwoordelijk voor de berechting van jeugdstrafzaken en voor de oplegging van ondertoezichtstelling van minderjarigen. Deze taak kon volgens de regering niet aan een meervoudige kamer worden toevertrouwd:

Aan de bezwaren tegen enkelvoudige rechtspraak werd tegemoet gekomen door de ruime mogelijkheden van hoger beroep, terwijl bij zeer ingrijpende zaken, zoals ontheffing of ontzetting uit de ouderlijke macht, de kinderrechter deel ging uitmaken van de meervoudige kamer.20

De kinder- en politierechters moesten zich dus tweeërlei zien te bewijzen: als alleensprekend rechter en als specialist. Dat bracht een aantal kinder- en politierechters ertoe met elkaar in overleg te treden om ervaringen en ideeën uit te wisselen. Al tijdens hun tweede bijeenkomst in 1923 besloten de verzamelde kinder- en politierechters, officieren en griffiers een Vereeniging voor Kinder- en Politierechtspraak op te richten. De vereniging diende uitsluitend om gemeenschappelijke vraagstukken te behandelen die zich bij de kinder- en politierechtspraak voordeden alsook ‘ter ontwikkeling van den gemeenschappelijken arbeid’. In dit opzicht was er sprake van een ommekeer: in die jaren was er in de rechterlijke macht nauwelijks sprake van enige overlegstructuur. Voor zover bekend bestond er onder rechters alleen een vereniging van kantonrechters. Niet de wetgever, maar rechters zelf initieerden dus plannen om gezamenlijk hun werkterrein te bestuderen, niet in de laatste plaats vanwege het gemütliches Zusammensein. In de decennia erna verbreedde de vereniging haar werkterrein naar andere terreinen van het recht en werd haar naam daar steeds op aangepast. Tegenwoordig heet ze Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak.21

Onder druk van de economische crisis van de jaren dertig werd de unus-rechtspraak opnieuw uitgebreid. Alle rechtbanken werd bij wet opgedragen een enkelvoudige civiele kamer in te stellen, waardoor beter gebruik kon worden gemaakt van de beschikbare zittingscapaciteit.22 De regering vond dat verwijzing naar de enkelvoudige kamer te vaak belemmerd werd door het vereiste dat die alleen kon geschieden na het horen van de verschenen partijen. De verplichting daartoe werd daarom afgeschaft, al bleef de mogelijkheid om te horen wel bestaan. Ook terugverwijzing naar de meervoudige kamer bleef mogelijk. Verder meende de regering dat rechtbanken de enkelvoudige kamer in civiele zaken nog te veel beschouwden als een bijzondere instelling. De meeste rechtbanken maakten tot 1938 relatief spaarzaam gebruik van de enkelvoudige civiele kamer; de rechtbanken van ’s-Gravenhage, Zwolle, Middelburg en Assen gebruikten hem zelfs helemaal niet.23 Dit veranderde in 1938 toen de behandeling van rolzittingen en de afdoening van verstekzaken bij wet aan de alleensprekende rechter werd opgedragen. Volgens de memorie van toelichting was de invoering van het instituut van de rolrechter een zaak van algemeen belang, omdat het verdwijnen van ‘improductief werk’ een aanzienlijke tijdsbesparing zou opleveren. De wet bepaalde tevens dat de rolrechter zaken steeds voor behandeling en beslissing naar de meervoudige kamer diende te verwijzen. Deze kon op zijn beurt een zaak weer naar de enkelvoudige kamer verwijzen, als de meervoudige kamer de zaak daarvoor geschikt achtte.24 Enkele jaren daarvoor, in 1935, had de wet voor het eerst een beslissing dwingend opgedragen aan een enkelvoudige civiele kamer, namelijk waar het ging om verzoeken om kosteloos of goedkoop te procederen. Tot die tijd mochten gerechten zelf beslissen om civiele zaken met een of meer rechters te behandelen. Net zomin als in 1932 werd principieel gedebatteerd over de vraag of een meervoudige kamer beter recht zou spreken dan één rechter.25

De rechterlijke instellingen bleven tijdens de Duitse bezetting in de Tweede Wereldoorlog bestaan, al waren zij niet altijd meer in staat tot onafhankelijke rechtspraak. In de oorlogsjaren kreeg de rechterlijke macht te kampen met achterstanden, vooral als gevolg van een aanhoudende instroom van strafzaken. Ter bestrijding van de problematiek werden diverse keren de competentie van de kantonrechter en de politierechter verruimd en de mogelijkheden tot hoger beroep en cassatie beperkt.26 Ook werd de secretaris-generaal van Justitie in 1943 bevoegd te bepalen dat ter bevordering van een snelle en doelmatige rechtspleging tijdelijk alle of bepaalde zaken van een arrondissementsrechtbank of gerechtshof enkelvoudig zouden worden behandeld.27 Dat leidde tot de oprichting van enkelvoudige strafkamers in het Hof Leeuwarden. Enkelvoudige behandeling had niet alleen praktische maar ook ideologische betekenis, aangezien alleenrechtspraak volgens de nationaalsocialistische leer beter strookte met het leiderbeginsel.28

Op Duits bevel werden ook nieuwe kamers en tribunalen opgericht. Deze moesten afschrikwekkend zwaar gaan straffen, wat de reguliere strafkamers naar de zin van de nationaalsocialisten te vaak nalieten. In 1941 werden aan diverse arrondissementsrechtbanken nieuwe enkelvoudige kamers toegevoegd, waarvan de leden de titel vrederechter kregen. Zij waren bij uitsluiting bevoegd tot berechting van alle strafbare feiten ‘welke den politieken vrede binnen de volksgemeenschap in gevaar brengen of de hoogste politieke belangen van de volksgemeenschap raken of uit politieke beweegredenen zijn begaan’. Hoger beroep werd toevertrouwd aan het Vredegerechtshof, een bijzondere kamer van het Haags gerechtshof, bestaande uit drie leden. Om de inmiddels levendige zwarte markt te bestrijden werden in 1941 bij alle rechtbanken enkelvoudige kamers ingesteld waarin een rechter ‘strafzaken, rakende het economisch leven’ moest behandelen. Hoger beroep stond aanvankelijk open bij bijzondere meervoudige kamers van de gerechtshoven en sinds 1942 bij een bijzondere meervoudige kamer van het Hof ’s-Gravenhage, die de naam Economisch Gerechtshof droeg. Cassatieberoepen werden behandeld door een speciale meervoudige kamer van de Hoge Raad.29

Al tijdens de oorlog werden plannen gemaakt voor een systeem van strafrechtspraak waarin na de bevrijding oorlogsgerelateerde strafbare feiten zouden worden berecht. De bijzondere rechtspleging zou daarin gaan voorzien.30 Berechting van lichte strafbare feiten werd opgedragen aan Tribunalen, waarvan er in elk arrondissement een was. Zij konden slechts maatregelen opleggen en behandelden zaken in kamers van drie, van wie alleen de voorzitter jurist moest zijn. Voor de zwaardere zaken werden vijf Bijzondere Gerechtshoven en de Bijzondere Raad van Cassatie ingesteld, die ook de doodstraf konden opleggen. De hoven en raad oordeelden aanvankelijk in kamers van vijf leden, van wie twee militair raadsheer moesten zijn. Vanaf medio 1947 werd berechting door drie raadsheren mogelijk, van wie één militair raadsheer, om de rechtsgang te versnellen.31 Omdat men vreesde dat ook deze wijze van afdoen niet voldoende opschoot, werd in elk van de kamers van de Bijzondere Gerechtshoven ook een raadsheer voor enkelvoudige, vereenvoudigde afdoeningen benoemd, die niet meer dan zes jaar hechtenis kon opleggen. In verscheidene kamers van de hoven werd echter geen enkele zaak enkelvoudig afgedaan. Eén hof weigerde aanvankelijk zelfs principieel een unus te benoemen, wat na druk van het ministerie van Justitie toch gebeurde.32