8.3 Controle door de jaren heen

Zoals gezegd is er lange tijd in de juridische literatuur weinig expliciete aandacht aan de controlerende functie van de raad besteed.1 Dit valt voor een belangrijk deel te verklaren uit het monistische stelsel dat tot voor kort het uitgangspunt was voor de verhoudingen tussen gemeentelijke bestuursorganen. Zoals gezegd neemt in een dergelijk stelsel controle van het bestuur door de volksvertegenwoordiging een ondergeschikte plaats in.2 Pas met de dualisering en het scheiden van de functies en positie van de raad en het college kwam er meer expliciete aandacht voor de controlerende functie van de raad. Dat wil uiteraard niet zeggen dat er in de jaren tussen de introductie van de gemeentewet 1851 en de dualisering in 2002 helemaal geen aandacht is geweest voor controle. Controle speelde vaak een rol in dualisme-achtige discussies die al ver voor 2002 werden gevoerd, zoals het benoemen van wethouders van buiten de raad en het afleggen van verantwoording door het college aan de raad over medebewindstaken. Deze discussies zullen in dit hoofdstuk dan ook een belangrijke rol spelen.

In de onderstaande beschrijving van de ontwikkeling van controle door de jaren heen worden een aantal rode draden zichtbaar die duidelijk maken wat de controlerende functie van de raad vandaag de dag inhoudt. Vooruitlopend op de bevindingen die hierna in detail beschreven worden, is één van deze rode draden dat er twee soorten controle onderscheiden moeten worden.3 De eerste soort, die aangeduid zal worden als rechtsstatelijke controle, vloeit voort uit het aan de rechtsstaat inherente idee van de machtenscheiding. Dit type controle is bedoeld als check op de macht van het bestuur. Er wordt gecontroleerd of er gehandeld is in overeenstemming met vooraf vastgestelde normen en de toets zelf is doorgaans een min of meer mechanische handeling. De tweede soort, die aangeduid zal worden als politieke controle, heeft een achtergrond in democratisch gedachtegoed. Dit type controle is niet bedoeld om vast te stellen of er een norm is overtreden, maar is bedoeld om het handelen van het bestuur aan politieke beoordeling bloot te stellen. Het is een vorm van controle die inherent is aan een democratisch bestel, waarin het beleid niet alleen bijgestuurd moet kunnen worden wanneer er normen zijn overtreden, maar ook wanneer de meerderheid van de volksvertegenwoordiging daarvoor kiest. In de loop der tijd is deze soort controle steeds meer de controlerende functie van de raad gaan bepalen en is rechtsstatelijke controle steeds meer uitbesteed geraakt aan andere geïnstitutionaliseerde controleurs. Parallel daaraan is deskundigheid steeds belangrijker geworden als vereiste om te kunnen beschikken over rechtsstatelijke controlebevoegdheden. De controlebevoegdheden van de raad zijn gaandeweg juist steeds meer gefundeerd geraakt op zijn democratische legitimatie. Dit gegeven en de gevolgen die dat heeft voor de verhouding tussen de controlerende functie van de raad en de overige controleurs, is uiteindelijk van belang om in paragraaf 8.4 te kunnen bepalen welke positie initiatieven kunnen innemen in het controlerende speelveld op gemeentelijk niveau.