III.11.2.2.4 Artikel 4:51 Awb (weigering periodiek verleende subsidie)

Zoals aangegeven in de inleiding betreft art. 4:51 Awb juridisch gezien geen intrekking. Het gaat om de situatie waarin subsidie is verstrekt en het bestuursorgaan de subsidie voor een aansluitend subsidietijdvak wil weigeren. Er vindt dus geen aantasting plaats van een lopende subsidiebeschikking.1 Dat betekent dat het vertrouwen dat aan de beschikking mag worden verleend, minder sterk is dan wanneer een (lopende) subsidie wordt ingetrokken. Ook een weigering voor een volgend subsidietijdvak is echter aan grenzen gebonden. In de eerste plaats is vereist dat het een subsidie betreft die voor drie of meer achtereenvolgende jaren is verstrekt. Het kan gaan om één meerjarige subsidieverlening, maar ook om een reeks eenjarige subsidieverleningen.2 Daarnaast bestaat de bescherming op grond van art. 4:51 Awb slechts indien het gaat om subsidiëring van voortdurende activiteiten. Betreft het activiteiten die naar hun aard tijdelijk zijn, dan is art. 4:51 Awb daarop niet van toepassing.3 Projectsubsidies, bijvoorbeeld een subsidie voor het wegwerken van wachtlijsten,4 vallen om die reden, ongeacht de duur van het project, buiten het bereik van art. 4:51 Awb. Het gaat daarbij immers niet om activiteiten die naar hun aard van onbeperkte duur zijn.5 Ook moet het gaan om subsidiëring van (in hoofdzaak) dezelfde activiteiten. De bescherming van art. 4:51 Awb is dus beperkt tot de situatie waarin het een voortzetting van eerder gesubsidieerde activiteiten betreft.6 Tot slot is ook de aard van de subsidiebeschikking van belang. Art. 4:51 Awb moet namelijk worden bezien in samenhang met de achterliggende subsidieregeling. Om de subsidie daadwerkelijk te kunnen weigeren voor een aansluitend subsidietijdvak is namelijk vereist dat het bestuursorgaan beschikt over voldoende beleidsvrijheid. Als namelijk uit de achterliggende subsidieregeling volgt dat een aanspraak op subsidie bestaat, is een weigering op grond van art. 4:51 Awb niet mogelijk.7

De reden voor de weigering in het kader van art. 4:51 Awb dient te zijn gelegen in veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten.8 Daarvoor is vereist dat de wettelijke regeling waarop de subsidieverlening berust, het bestuursorgaan voldoende beleidsvrijheid biedt wat betreft het al dan niet continueren van de subsidie.9 Een belangrijke en vandaag de dag ook veel voorkomende aanleiding om tot weigering van de subsidie over te gaan is de noodzaak tot bezuinigen.10 De bestuursrechter lijkt geen strenge toets aan te leggen bij de beoordeling van het antwoord op de vraag of sprake is van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten. Zo geldt wat betreft de weigering wegens aanwezigheid van gewijzigde beleidsinzichten dat ook het voornemen om beleid te wijzigen voldoende is om op grond van art. 4:51 Awb over te gaan tot weigering van de subsidie.11 Niet vereist is aldus dat het beleid ook daadwerkelijk is vastgesteld. Jacobs en Den Ouden menen mijns inziens terecht dat een en ander opvallend is, gelet op het feit dat het (ingrijpende) rechtsgevolg van het beëindigingsbesluit is, dat de redelijke termijn gaat lopen (zie hierover meer uitgebreid het navolgende).12 In dit kader kan bijvoorbeeld worden gewezen op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 2014 inzake inwerkingtreding van de Jeugdwet. Het college van GS van de provincie Zuid-Holland beëindigde de subsidierelatie met de Stichting Bureau Jeugdzorg Zuid-Holland aan de hand van art. 4:51 Awb. De reden hiervoor was dat op grond van de nieuwe Jeugdwet niet de provincies maar de gemeenten verantwoordelijk werden voor de jeugdzorg. Op het moment dat de beëindiging werd aangekondigd, was echter nog niet duidelijk op welk moment de Jeugdwet in werking zou treden en wat de precieze inhoud van deze wet was. Een en ander staat er volgens de Afdeling echter niet aan in de weg dat de beëindiging werd aangekondigd:

Veranderde omstandigheden kunnen voorts zowel aan de zijde van de subsidieverstrekker als aan de zijde van de subsidieontvanger liggen.14 Daarbij komt dat op grond van art. 4:51 lid 1 Awb niet is vereist dat de veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen continuering van de subsidie verzetten. Dit in tegenstelling tot art. 4:50 Awb.15 Het regime van art. 4:51 Awb is op dit punt aldus minder streng.

Wel stelt ook art. 4:51 Awb eisen aan de weigering van de subsidie. In de eerste plaats geldt op grond van het eerste lid van deze bepaling dat een redelijke termijn in acht genomen moet worden. Deze redelijke termijn kan ook al gaan lopen voordat een subsidieaanvraag voor een aansluitend tijdvak is afgewezen. Dat is het geval, wanneer reeds voordat een aanvraag is gedaan, het voornemen tot beëindiging van de subsidie wordt aangekondigd.16 Zowel de concrete weigering (naar aanleiding van een aanvraag) als de aankondiging van de aankomende beëindiging zijn besluiten in de zin van de Awb.17 Ook tegen een aankondiging kunnen aldus rechtsmiddelen worden aangewend. Wel zal voor de subsidieontvanger duidelijk moeten zijn dat daadwerkelijk van een aankondiging tot beëindiging van de subsidie sprake is. Interessant in dat kader is een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 2013. Het betrof een brief van 16 september 2011, waarin de Toneelmakerij werd geïnformeerd over het voornemen om de subsidie voor de periode 2013-2016 gedeeltelijk te weigeren. Daarbij werd vermeld dat binnen 4 weken na verzending van de brief een verander- of afbouwplan ingediend kon worden. Verder werd vermeld dat de brief geen aankondiging bevatte als bedoeld in art. 4:51 Awb. Deze aankondiging zou later volgen. De vraag was of deze brief als besluit in de zin van de Awb kon worden aangemerkt. Volgens de Afdeling is dit het geval:

Wat opvalt is dat de Afdeling kennelijk vanwege het feit dat in de brief was vermeld dat geen sprake was van een aankondiging als bedoeld in art. 4:51 Awb (en dus een besluit in de zin van de Awb), van oordeel is dat de brief niet kwalificeert als besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Daarbij wordt niet getoetst aan de eisen die deze bepaling stelt. Opgemerkt wordt wel dat de brief geen concrete gegevens bevat omtrent de omvang van de subsidie in de nieuwe subsidieperiode. Dat laatste lijkt mij eerder een aanwijzing dat geen sprake is van een aankondiging in de zin van art. 4:51 Awb. Immers, pas op het moment dat uit een aankondiging kan worden afgeleid dat met ingang van een bepaalde datum geen of minder subsidie zal worden verstrekt, zal de subsidieontvanger daadwerkelijk rekening kunnen houden met de aankomende beëindiging.19 Kennelijk is voornoemde brief van 16 september 2011 niet meer dan een soort vooraankondiging. In deze casus waren echter voordien ook reeds andere brieven verstuurd waarin werd gewezen op mogelijke wijzigingen in de bestaande subsidierelatie. Het is niet vreemd dat het in een dergelijke situatie voor de subsidieontvanger niet altijd duidelijk is of een brief nu wel of geen aankondiging, en daarmee een besluit in de zin van de Awb, betreft. Het risico van het achterwege laten van het maken van bezwaar is echter groot: wanneer tegen een brief die ook daadwerkelijk een aankondiging als bedoeld in art. 4:51 Awb bevat, geen bezwaar wordt gemaakt en (hoger) beroep wordt ingesteld, wordt deze onherroepelijk.20

Wat betreft de (lengte van de) redelijke termijn geldt dat deze ertoe dient om de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen.21 De hiervoor relevante criteria komen overeen met de criteria die gelden voor de redelijke termijn als bedoeld in art. 4:50 Awb.22 De Afdeling heeft ten aanzien van wachtgeldverplichtingen expliciet overwogen dat art. 4:51 Awb niet zover strekt dat ook deze moeten worden gegarandeerd.23 Ook dient de redelijke termijn er niet toe te garanderen dat de gesubsidieerde activiteiten volledig kunnen worden voortgezet of levensvatbaar blijft.24 Wel moet een redelijke termijn dermate lang zijn dat wanneer werknemers moeten worden ontslagen ten gevolge van de subsidiebeëindiging, de opzegtermijnen in acht genomen moeten worden.25 Voorts kan op de lengte van de redelijke termijn van invloed zijn, dat vanuit het bestuursorgaan al eerder signalen zijn gegeven dat tot beëindiging van de subsidie zal worden overgegaan.26 Niet van belang is de lengte van de subsidierelatie.27

Opvallend in dit kader is een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 2006. Bij het bepalen van de lengte van de redelijke termijn werd gewicht toegekend aan een brief die vóór de beëindigingsbeslissing was gestuurd en waarin de subsidieontvanger werd geïnformeerd over een komende wijziging van het subsidiebeleid en de mogelijk daaruit voortvloeiende nadelige gevolgen. In die brief werd geadviseerd om terughoudend te zijn bij het aangaan van financiële verplichtingen. De daadwerkelijke aankondiging volgde echter nog, namelijk nadat de nieuwe subsidieregeling in de Staatscourant was gepubliceerd. Op dat moment waren de beleidsvoornemens volgens de staatssecretaris ook formeel gezien definitief. Ten aanzien van de brief van 16 september 2011 overwoog de Afdeling:

Belangrijk ten aanzien van de redelijke termijn is tot slot het tweede lid van art. 4:51 Awb. Daarin is bepaald dat wanneer aan het einde van het lopende subsidietijdvak nog geen redelijke termijn is verstreken, het bestuursorgaan subsidie verleend voor het resterende deel van die termijn. De subsidiëring wordt dus voor de duur van de redelijke termijn gecontinueerd, ondanks dat het subsidietijdvak reeds is geëindigd.29