Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/8.4.3:8.4.3 Moet de overheid haar verplichtingen (nog) nakomen?

Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/8.4.3

8.4.3 Moet de overheid haar verplichtingen (nog) nakomen?

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Vanuit de overheid bezien zullen er vaak legitieme redenen bestaan om een fidens teleur te stellen.1 Ook in de literatuur is geconstateerd dat er goede redenen kunnen zijn om overeenkomsten en toezeggingen niet na te komen, hoe bindend die ook zijn.2

Zo kunnen derden gegronde bezwaren aanvoeren tegen een besluit, waardoor de overheid alsnog niet de beoogde planologische medewerking kan verschaffen.3 In de rechtspraak over nakomingsgeschillen in het kader van overeenkomsten komt daarnaast een beroep van een overheid op gewijzigde (onvoorziene) omstandigheden in de zin van artikel 6:258 BW geregeld voor.4 Het gaat dan om omstandigheden die hebben plaatsgevonden ná het sluiten van de overeenkomst (zoals een nieuwe samenstelling van de gemeenteraad na verkiezingen, gewijzigd beleid of gewijzigde externe omstandigheden zoals bevolkingskrimp5), die niet in de overeenkomst zijn verdisconteerd en die maken dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid geen ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst of toezegging mag verwachten.6 In dat geval moet een afweging plaatsvinden tussen contractuele gebondenheid enerzijds en publiekrechtelijke vrijheid van de overheid anderzijds. Het gevolg van een succesvol beroep op onvoorziene of gewijzigde omstandigheden is dat een nakomingsvordering niet slaagt en slechts een schadevergoedingsvordering voor schending van vertrouwen resteert.7

Bij de vraag of voldoende rechtvaardiging bestaat voor een beroep dat ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst in strijd is met de maatstaven van redelijkheid en billijkheid, dient volgens die rechtspraak onder meer gelet te worden op de aard van de overeenkomst, de aard van de overheidstaak op de uitoefening waarvan het overheidslichaam zich beroept, en, wanneer het om een beleidswijziging gaat, op de aard en het gewicht van de maatschappelijke belangen die met die beleidswijziging zijn gediend.8

Vaak staat de vraag centraal of gewijzigd beleid geldt als onvoorziene omstandigheid. Het staat de overheid vrij om beleid te wijzigen, maar zo’n wijziging moet plaatsvinden via een zorgvuldige belangenafweging.9 De jurisprudentie van de Hoge Raad beantwoordt de vraag of gewijzigd beleid kan worden aangemerkt als onvoorziene omstandigheid bevestigend.10 Of die omstandigheden vervolgens ook afwijking van de overeenkomst rechtvaardigen, is afhankelijk van de ernst en het gewicht van de omstandigheden.11 De civiele rechter beoordeelt of de gewijzigde beleidsinzichten voldoende zwaarwegend zijn om de toezegging niet langer na te komen.12 Hij gaat daarbij verder dan een marginale toetsing.13

De beleidsinzichten moeten bovendien voldoende concreet en realistisch zijn. Ook moet het gestand doen van de afspraak conflicteren met de nieuwe beleidsinzichten. Of het niet waarmaken van een toezegging gerechtvaardigd is, hangt ook af van de aard van de toezegging. Bij een toezegging tot betaling (een verbintenis tot het betalen van een geldsom, bijvoorbeeld schadevergoeding of een compensatie) is afwijking minder snel gerechtvaardigd.14

Illustratief voor een beroep op gewijzigde omstandigheden in de zin van artikel 6:258 BW door de overheid is een uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant waarin een beroep door een projectontwikkelaar op wanprestatie slaagde.15 In dat geval stond de rechtmatigheid van het op de bevoegdhedenovereenkomst volgende besluit in de vorm van een bestemmingsplan buiten kijf. De projectontwikkelaar Noorderpolder zocht de civiele rechter op omdat het bestemmingsplan geen woningbouw toestond, terwijl de gemeente Schouwen-Duiveland in de samenwerkingsovereenkomst (“SOK”) haar medewerking tot het mogelijk maken daarvan had toegezegd. De gemeente beriep zich op gewijzigde ruimtelijke planologische inzichten, als gevolg waarvan woningbouw negatieve planologische gevolgen zou hebben.

De rechtbank stelt vast dat de projectontwikkelaar op grond van de SOK ervan mocht uitgaan dat zij in het plangebied 575 woningen mocht realiseren en dat de gemeente diende mee te werken aan het zo spoedig mogelijk nemen van de noodzakelijke publiekrechtelijke besluiten in de zin van de SOK. De gemeente verleende echter, gelet op haar gewijzigde inzichten omtrent het planologisch beleid, geen medewerking aan de realisatie van de woningen. Zij kwam de overeenkomst niet na.

De gemeente voerde onder verwijzing naar de SOK aan dat Noorderpolder geen nakoming van de SOK kon vorderen. De gemeente legde hieraan ten grondslag dat zij op grond van haar publieke functie en taak gehouden is om haar beleid te wijzigen als het algemeen belang dat vergt. Dit beleid kwam erop neer dat reeds geplande nieuwbouw diende te worden ‘afgeboekt’ teneinde leegstand in andere woonkernen tegen te gaan en om zodoende in deze kernen verloedering te voorkomen en het voorzieningenniveau te handhaven. De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in de SOK, maar slechts van een zelf gekozen beleidswijziging. De gemeente heeft een beroep gedaan op artikel 6:248 BW en artikel 6:258 BW, als gevolg waarvan volgens haar de projectontwikkelaar voor de bouw geen nakoming van de SOK kan vorderen.

De rechtbank overweegt dat het wijzigen van planologisch beleid ten behoeve van het dienen van zwaarwegende belangen als voorkoming van leegstand en verloedering in beginsel legitiem is en door de gemeente in dit geval een beroep kan worden gedaan op artikel 6:258 BW.16 Als hoeders van het algemeen belang moeten politieke organen zich deze belangen aantrekken.17 Dit laat onverlet dat de gemeente op grond van een tekortkoming in de nakoming van de SOK aansprakelijk is om de dientengevolge te lijden schade aan Noorderpolder te vergoeden.

Een fraaie illustratie van gewijzigde omstandigheden in het kader van een eenzijdige overheidstoezegging vormt een arrest van het Hof Arnhem-Leeuwarden dat leidde tot het arrest van de Hoge Raad van 24 december 2021.18 In dat arrest komt het hof – anders dan de rechtbank – tot het oordeel dat gelet op de gewijzigde omstandigheden een toezegging van de Staat aan betrokkene om naar aanleiding van een onteigening op kosten van de Staat een brug aan te leggen ter garantie van de bereikbaarheid van de woning van betrokkene niet hoefde te worden nagekomen. Het algemeen belang van de Staat bij een doelmatige besteding van overheidsgeld gaat voor.19

Het hof sluit aan20 bij de beoordelingsmaatstaf van de bestuursrechter om te oordelen of sprake is van een concrete, ondubbelzinnige toezegging.21 De toezegging van de Staat voldeed aan die voorwaarden: bij betrokkene is de indruk gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van de Staat over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid zou worden uitgeoefend. Bij het derde aspect van het vertrouwensbeginsel – de belangenafweging – gaat het mis voor betrokkene. Zijn belang was gelegen in een goede bereikbaarheid van zijn woning, terwijl het belang van de Staat is gelegen in een doelmatige besteding van overheidsgelden. Voor betrokkene geldt dat door het verhogen van de overlaat de gewenste gemiddelde bereikbaarheid – nagenoeg – behaald kan worden zonder het aanleggen van een brug. Voor de Staat is dan de aanleg van de brug geen doelmatige uitgave. Weliswaar is de route via de verhoogde uitlaat langer dan via de brug, maar de Staat heeft aangeboden de omrijschade te vergoeden. Daardoor is het belang van geintimeerde dat met de toezegging is gediend verminderd en weegt het belang van de Staat van een doelmatige uitgave van overheidsgeld nu zwaarder, aldus het hof.22 Een parallel kan worden getrokken met de bestuursrechtelijke jurisprudentie over het vertrouwensbeginsel.23 Het aanbieden van vergoeding kan ook daar maken dat het belang van een belanghebbende minder zwaar gaat wegen en een overheid haar toezegging – in ruil voor geldelijke compensatie – niet hoeft na te komen.24

In het cassatieberoep is door betrokkene betoogd dat voor de beoordeling of een overheid kan terugkomen van een onvoorwaardelijke toezegging aangesloten moet worden bij artikel 6:258 BW en niet – zoals het hof heeft gedaan – bij het toetsingskader van het bestuursrechtelijke vertrouwensbeginsel zoals geformuleerd in de Dakterras-uitspraak25.

De Hoge Raad verwerpt het cassatieberoep en overweegt dat toezeggingen in beginsel nagekomen dienen te worden, tenzij bijzondere omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid het onaanvaardbaar maken van een overheid (in dit geval: de Staat) nakoming van de toezegging te verlangen. Hij verwijst daarbij naar artikel 6:2 lid 2 BW. De bestuursrechtelijke maatstaf uit de Dakterras-uitspraak verschilt ‘in een geval als het onderhavige’ niet van de civielrechtelijke maatstaf. De Hoge Raad overweegt:

“Volgens beide maatstaven dient bij de beoordeling tot uitgangspunt dat het overheidslichaam gehouden is de toezegging na te komen, dat het belang van degene die aanspraak maakt op nakoming zwaar weegt en dat zwaarderwegende andere belangen, waaronder belangen van derden of algemene belangen, aan nakoming in de weg kunnen staan. Hoe deze afweging uitvalt, is telkens afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Naarmate belangen van derden of algemene belangen zich sterker tegen nakoming van de toezegging verzetten, zal zich eerder het geval voordoen dat degene aan wie de toezegging is gedaan naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet mag verlangen dat het overheidslichaam de toezegging nakomt. Dat kan in het bijzonder het geval zijn indien het overheidslichaam voorziet in een alternatief of compensatie, waardoor het nadeel door het niet nakomen van de toezegging op adequate wijze wordt ondervangen.

Indien tegenover het belang bij de nakoming van de toezegging alleen een financieel belang van het overheidslichaam staat, zal niet snel mogen worden aangenomen dat nakoming van de toezegging niet mag worden verlangd.26Het algemene belang bij een doelmatige besteding van publieke middelen kan onder omstandigheden evenwel zo zwaarwegend zijn dat dit aan nakoming van de toezegging in de weg staat. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien het belang dat met de toezegging werd gediend door een wijziging van omstandigheden zodanig is verminderd, dat de met de nakoming gemoeide kosten in een onredelijke verhouding tot dat belang zijn komen te staan.”27

De Hoge Raad overweegt dat de beoordeling of een overheid tot nakoming van een toezegging kan worden gehouden, in het civiele recht in dit geval hetzelfde wordt beoordeeld als in het bestuursrecht. Dit betekent dat van een toezegging nakoming kan worden verlangd, maar dat een (nadere) belangenafweging alsnog aan die nakoming in de weg kan staan.28 De Hoge Raad laat het arrest van het hof in stand, maar benadrukt tegelijkertijd het civielrechtelijke kader waarin de nakomingsverplichting – en daarmee de burger dus in beginsel een sterkere positie heeft dan in het bestuursrecht29– op grond van artikel 6:2 BW voorop staat.

Een overheid mag zich weliswaar beroepen op gewijzigde (planologische) inzichten, maar indien sprake is van een door een overheid zelf gekozen beleidswijziging die maakt dat zij niet langer haar verplichtingen nakomt, is zij in de regel wel aansprakelijk voor de gevolgen van niet-nakoming.30 Of een beleidswijziging of andere algemene belangen kunnen leiden tot een succesvol beroep op artikel 6:2, artikel 6:248 BW of artikel 6:258 BW toetst de civiele rechter vol, althans niet terughoudend.31

De reden voor een niet-nakoming van een toezegging kan ook gelegen zijn in een nadere (financiële) belangenafweging. Een relatief klein nadeel voor de fidens tegenover een grote financiële last van de overheid in geval van niet-nakoming van een toezegging, kan in de belangenafweging in het voordeel van de overheid uitvallen met het argument van een doelmatige besteding van overheidsgelden.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.