Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/8.2.2:8.2.2 Is op grond van de wilsvertrouwensleer sprake van een overeenkomst of toezegging?

Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/8.2.2

8.2.2 Is op grond van de wilsvertrouwensleer sprake van een overeenkomst of toezegging?

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Een bevoegdhedenovereenkomst levert bij deze eerste stap van het toetsingskader van de civiele rechter geen problemen op. Zij zal immers in de regel schriftelijk zijn vastgelegd en door de bevoegde personen zijn gesloten. Deze stap vormt wel een struikelblok indien een burger zich beroept op een eenzijdige overheidstoezegging.

Om het bestaan van een juridisch geldige rechtshandeling in de vorm van een toezegging aan te nemen moet de rechter beoordelen of sprake is van ‘een concrete, ondubbelzinnige toezegging waaraan een burger een rechtens te honoreren verwachting mag ontlenen’.1 Of sprake is van een toezegging, is een vraag die de rechter beantwoordt door uitleg van de verklaringen en gedragingen van partijen aan de hand van de wilsvertrouwensleer zoals neergelegd in de artikelen 3:33 en 3:35 BW.2 Om als een bindende toezegging te kunnen worden aangemerkt, moet een uitlating – net zoals in het bestuursrecht – een definitief karakter hebben. Het uiten van slechts een intentie is onvoldoende om een rechtshandeling aan te nemen.3 Aan uitlatingen van het bevoegd gezag waaruit een in beginsel positieve houding over een voorgenomen project blijkt kan in het algemeen dan ook niet het gerechtvaardigde vertrouwen worden ontleend dat een overheid een rechtshandeling heeft willen aangaan.4 Als de overheid ge-motiveerd betwist dat zij een rechtshandeling is aangegaan, moet een burger aantonen wanneer welke uitlating aan wie5 en door wie is gedaan.6 Wat in de ogen van een burger een toezegging is, blijkt bij nader inzien dikwijls slechts informatieverstrekking te zijn,7 althans een uitlating waaraan de overheid zich niet heeft willen binden in die zin dat zij tot nakoming zou kunnen worden gedwongen.8 Een burger kan zich niet op onwetendheid beroepen indien hij een uitlating ten onrechte als rechtshandeling heeft geïnterpreteerd.9 Bij een succesvol beroep op de aanwezigheid van een rechtshandeling, is het praktisch gezien vaak zo dat een overheid haar toezegging schriftelijk heeft vastgelegd en de teleurgestelde burger daardoor een sterke bewijspositie heeft.10

Illustratief voor het bovenstaande is een uitgebreid gemotiveerd vonnis van de Rechtbank Noord-Nederland uit 2019 tussen Albert Heijn BV en de gemeente Tynaarlo.11 De rechtbank overweegt dat in de jaren 2013-2017 met regelmaat contact en overleg tussen partijen heeft plaatsgevonden over de verplaatsing van een supermarkt naar een nieuw te bouwen (tijdelijke) vestiging. Dit contact werd niet geïnitieerd door Albert Heijn alleen, maar sloot aan bij de wensen van de gemeente rondom de ontwikkeling van het terrein waar de tijdelijke supermarkt zou komen te staan. De gemeente heeft om de tijdelijke supermarkt mogelijk te maken (bestuursrechtelijke) besluiten genomen in de vorm van vergunningen en tevens per brief een concreet aanbod tot tijdelijke huur van gemeentelijke gronden gedaan. Zij heeft dit ook in een brief aan Albert Heijn laten weten. Hieruit leidt de rechtbank af dat niet slechts sprake is van een principe-bereidheid van de zijde van de gemeente om mee te werken aan de verplaatsing van de supermarkt. De gemeente heeft met haar besluiten en met haar brief ‘ook daadwerkelijk en onvoorwaardelijk […] het vertrouwen gewekt dat de gemeente haar publiekrechtelijke en privaatrechtelijke medewerking aan die verplaatsing zou verlenen.’ De rechtbank veroordeelt de gemeente tot het verlenen van privaatrechtelijke medewerking (in de vorm van verhuur van gronden) onder de voorwaarden zoals vergund in de omgevingsvergunning.12

Een ander fraai geval waarin de rechter een bindende toezegging aanneemt, vormt een zaak tussen gebiedsontwikkelaar Televerde BV (een rechtsopvolger van Chip(s)hol Forward) en de gemeente Haarlemmermeer13 over de ontwikkeling van landbouwgronden tot bedrijventerreinen in Badhoevedorp-Zuid. De gemeente is in 1987 met de gemeente Amsterdam, de provincie Noord-Holland en N.V. Luchthaven Schiphol een samenwerkingsverband aangegaan. De afspraken hebben zij vastgelegd in een convenant dat op 6 januari 1987 door de convenantspartijen is ondertekend.

Er is onder andere een bestuursforum opgericht voor de stroomlijning van het besluitvormingstraject, waarbij meerdere bestuursrechtelijke bevoegdheden moesten worden aangewend. De convenantspartijen hebben daartoe Schiphol Area Development Company N.V. (SADC) opgericht. Op 2 februari 1989 is op postpapier van het bestuursforum een brief aan de directeur van SADC gestuurd. In die brief stond dat de gemeente over zou gaan tot het vaststellen van het door Chip(s)hol Forward gewenste bestemmingsplan na het vervullen van een aantal duidelijk genoemde voorwaarden ten aanzien van de besluitvorming van een aantal tracés.14 Uit de tekst van de brief blijkt dat de brief ten behoeve van de contractvorming met Chip(s)hol Forward is opgesteld.

Televerde heeft in de procedure gesteld dat in de brief het bestuursforum zich namens de gemeente jegens SADC heeft verplicht om een positief bestemmingsplan vast te stellen. Er is een toezegging die afkomstig is van de gemeente, die (mede) gericht is aan Televerde en waarop Televerde een beroep kan doen.

De rechtbank oordeelt dat weliswaar geen sprake is van een contractuele relatie, maar dat de brief – gelet op de tekst en de wijze waarop zij tot stand is gekomen15 – wel een toezegging bevat aan Televerde die aan de gemeente toegerekend kan worden. De rechtbank concludeert dat de gemeente een inspanningsverplichting op zich heeft genomen om onder de door haar per brief geschetste voorwaarden een bestemmingsplan voor het gebied Badhoevedorp-Zuid in procedure te brengen.16 De gemeente is aansprakelijk voor de schade wegens schending van die toezegging. De door de gemeente aan Televerde te vergoeden schade bestaat uit de waarde van de gemiste kans op verwezenlijking van de plannen.

Om een bindende toezegging aan te nemen moet een overheid kortom een definitief standpunt hebben ingenomen over het aanwenden van haar bevoegdheden. Bovenstaande uitspraken illustreren dat de civiele rechter de intenties van partijen kritisch onderzoekt. Die intenties leidt de rechter onder andere af uit wie wat op welk moment heeft gezegd. Hij kijkt bij die beoordeling verder dan de op schrift gestelde uitlating: indien een overheid zich tracht te verschuilen achter een wettelijke bevoegdheidsverdeling terwijl zij jegens de burger continu het vertrouwen heeft gewekt dat bepaalde besluitvorming tot stand zal komen, is de rechter bereid daar doorheen te prikken.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.