Einde inhoudsopgave
Naar een Nederlandse political question-doctrine? (SteR nr. 50) 2020/5.2.3.0
5.2.3.0 Introductie
mr. drs. R. van der Hulle, datum 01-08-2020
- Datum
01-08-2020
- Auteur
mr. drs. R. van der Hulle
- JCDI
JCDI:ADS233756:1
- Vakgebied(en)
Staatsrecht / Rechtspraak
Voetnoten
Voetnoten
Zie in het bijzonder de in paragraaf 3.5 besproken rechtspraak, waaronder U.S. Supreme Court 26 maart 2012, 566 U.S. 189 (Zivotofsky v. Clinton); U.S. Supreme Court 30 juni 1986, 478 U.S. 221 (Japan Whaling Association v. American Cetacean Society); U.S. Supreme Court 28 juni 1976, 427 U.S. 347 (Elrod v. Burns).
U.S. Supreme Court 24 februari 1803, 5 U.S. 137 (Marbury v. Madison), 177.
U.S. Supreme Court 26 maart 1962, 369 U.S. 186 (Baker v. Carr).
Zie bijv. U.S. Supreme Court 29 juni 2015, 135 S.Ct. 2726 (Glossip v. Gross); U.S. Supreme Court 1 april 2019, 139 S.Ct. 1112 (Bucklew v. Precythe). Zie Van der Hulle 2018c voor een bespreking van de actuele discussie hierover.
U.S. Supreme Court 26 juni 2015, 135 S.Ct. 2584 (Obergefell v. Hodges). Zie over dit arrest in de Nederlandse literatuur Sillen 2015; Van der Hulle 2016a. Vgl. ook U.S. Supreme Court 4 juni 2018, 138 S.Ct. 1719 (Masterpiece Cakeshop v. Colorado Civil Rights Commission), over een bakker die weigerde taarten aan homoparen te verkopen, en zeer recent U.S. Supreme Court 15 juni 2020, 140 S.Ct. 1731 (Bostock v. Clayton Country). In deze laatste zaak oordeelde het Hof dat de Civil Rights Act uit 1964 mede in de weg staat aan het ontslaan van werknemers wegens hun seksuele geaardheid. Dezelfde wet verbiedt ook het ontslaan van werknemers omdat zij transgender zijn.
U.S. Supreme Court 26 juni 2008, 554 U.S. 570 (District of Columbia v. Heller); U.S. Supreme Court 28 juni 2010, 561 U.S. 742 (McDonald v. Chicago). Het Hof oordeelde in deze zaken dat uit het Tweede Amendment een grondrecht voortvloeit op het hebben en houden van een vuurwapen. Zie hierover Van der Hulle 2016a.
U.S. Supreme Court 28 juni 2012, 567 U.S. 519 (National Federation of Independent Business v. Sebelius). Zie ook U.S. Supreme Court 25 juni 2015, 135 S.Ct. 2480 (King v. Burwell). In de eerste zaak hield het Hof, tot verrassing van velen, Obamacare overeind. De huidige voorzitter van het Hof, Chief Justice Roberts, stemde mee met de liberale minderheid. Zie Biskupic 2019, p. 221-248, voor een beschrijving van de gang van zaken achter de schermen, en voor een bespreking van dit oordeel in de Nederlandse literatuur Janse de Jonge 2012b; Janse de Jonge 2013.
U.S. Supreme Court 22 januari 1973, 410 U.S. 113 (Roe v. Wade); U.S. Supreme Court 29 juni 1992, 505 U.S. 833 (Planned Parenthood v. Casey).
U.S. Supreme Court 21 januari 2010, 558 U.S. 310 (Citizens United v. Federal Election Commission); U.S. Supreme Court 2 april 2014, 572 U.S. 185 (McCutcheon v. Federal Election Commission). Zie Van der Hulle 2014.
U.S. Supreme Court 26 juni 2018, 138 S.Ct. 2392 (Trump v. Hawaii). Zie ook paragraaf 5.5.1.2 hierna en Van der Hulle 2019.
U.S. Supreme Court 24 juli 1974, 418 U.S. 683 (United States v. Nixon).
Idem, p. 692-693.
Idem, p. 703-714.
Zie Daalder 2018 voor een uitvoerige bespreking van de Watergate-affaire. Zie ook Woodward en Armstrong 1979, p. 343-421, voor een beschrijving van de totstandkoming van dit oordeel achter de schermen.
U.S. Supreme Court 24 juli 1974, 418 U.S. 683 (United States v. Nixon), 697.
Vgl. ook recent U.S. Supreme Court 9 juli 2020, 140 S.Ct. 2019 (Trump v. Mazars) en U.S. Supreme Court 9 juli 2020, 140 S.Ct. 2412 (Trump v. Vance), over het al dan niet openbaar maken van de belastingaangiftes van President Trump. Anders dan andere presidenten, weigert Trump zijn belastingaangiftes te openbaren. Daarop besloot de officier van justitie in New York en het door de Democraten gedomineerde Huis van Afgevaardigden om Trump te dagvaarden. Daarmee hoopten zij alsnog inzage te krijgen in Trumps belastingaangiftes en na te gaan of hij regels had overtreden over de financiering van politieke partijen en kandidaten. De meer principiële vraag voor het Hof was of het mogelijk is om een zittende President te dagvaarden. Het Hof oordeelde dat dit in beginsel mogelijk is en verwierp daarbij het betoog van Trump dat een zittende President absolute immuniteit geniet. Wel zal volgens het Hof een belangenafweging moeten plaatsvinden. Dit geldt in het bijzonder voor dagvaardingen van het Huis van Afgevaardigden. In dat kader zal onder meer het belang bij het verkrijgen van bepaalde stukken met het oog op de controlerende of wetgevende taak van het Congres moeten worden afgewogen tegen het belang van de zittende President om zo min mogelijk en om louter politieke redenen te worden gestoord bij de uitoefening van zijn grondwettelijke taken. Voor dit onderzoek is het meest interessant dat het Hof in de zaak over de dagvaarding van het Huis van Afgevaardigden vlak voor de zitting partijen vroeg om nader in te gaan op de vraag of de political question-doctrine of vergelijkbare – later in dit hoofdstuk te bespreken – doctrines al dan niet aan een inhoudelijke beoordeling in de weg stonden. Zie U.S. Supreme Court 27 april 2020, WestLaw 1978940 (Mem) (Trump v. Mazars): ‘The parties and the Solicitor General is directed to file supplemental letter briefs addressing whether the political question doctrine or related justiciability principles bear on the Court's adjudication of this case.’ Uiteindelijk is de doctrine noch op de zitting, noch in de uitspraak ter sprake gekomen. Alle partijen stelden zich op het standpunt dat de doctrine niet van toepassing. Hoewel de hiervoor weergegeven vraag kan doen vermoeden dat het Hof de political question-doctrine mogelijk relevant achtte en daarop zou zijn ingegaan indien partijen daarover van mening verschilden, denk ik, mede in het licht van United States v. Nixon, niet dat het Hof tot toepassing van de doctrine zou hebben geconcludeerd. Het ging hier eerst en vooral om de vraag of het Congres een bepaalde bevoegdheid toekomt en om de reikwijdte daarvan. Toepassing van de doctrine ligt dan niet in de rede.
Vgl. Alkema 2005, p. 9: ‘[I]n tegenstelling tot het Supreme Court van de Verenigde Staten beschikt het [EHRM] niet over een doctrine van de ‘political question’ om zich aan netelige constitutionele vraagstukken te onttrekken.’
Heringa 2003, p. 264. Vgl. ook U.S. Supreme Court 3 maart 1821, 19 U.S. 264 (Cohens v. Virginia), 404: ‘Questions may occur which we would gladly avoid, but we cannot avoid them.’
Zoals ik in de vorige hoofdstukken heb vastgesteld, staat de political questiondoctrine er in de regel niet aan in de weg dat de rechter nationaal en internationaal recht uitlegt en toepast, en wetgeving toetst aan grondrechten en andere bepalingen van de Amerikaanse Grondwet. Dit alles is volgens het Hof bij uitstek de taak van de rechter.1 Deze benadering is op grond van de Bakerfactoren zonder meer verdedigbaar. De Amerikaanse Grondwet bevat geen bepaling die het uitleggen en toepassen van nationaal en internationaal recht, en het beoordelen van de grondwettigheid van wetgeving, aan de andere staatsmachten opdraagt. Ook zal het bij het uitleggen en toepassen van wetgeving en het beoordelen van de grondwettigheid daarvan vaak niet ontbreken aan concrete en bruikbare rechtsnormen. De eerste twee factoren zijn dan niet van toepassing. In lijn met Marbury v. Madison geldt in dat geval voor de rechter de bevoegdheid en verplichting ‘to say what the law is’.2
Voor procespartijen is het hierdoor vaak eenvoudig om hun geschil buiten het bereik van de political question-doctrine te houden: door een beroep te doen op bepalingen uit de Amerikaanse Grondwet, waaronder grondrechten, is het in beginsel mogelijk om het geschil buiten het bereik van de doctrine te houden. De enkele omstandigheid dat een rechterlijk oordeel belangrijke politieke en maatschappelijke gevolgen kan hebben, maakt dit niet anders. Of zoals het Hof het in Baker v. Carr formuleerde:
‘The doctrine of which we treat is one of political questions, not one of political cases.’3
Met andere woorden: een politiek gevoelige zaak maakt op zichzelf nog geen political question.
Er zijn echter veel zaken die zich voor de Amerikaanse rechter hebben voorgedaan met belangrijke politieke en maatschappelijke gevolgen, en waarbij het om die reden verleidelijk is om ook deze zaken in verband te brengen met de political question-doctrine, maar waarin de doctrine niet van toepassing was. Voorbeelden daarvan zijn zaken over de doodstraf,4 het homohuwelijk,5 het vuurwapenbezit,6 de zorgwet van President Obama,7 abortus,8 het verlenen van financiële steun aan politieke partijen en kandidaten,9 en het inreisverbod van President Trump.10 Over deze politiek en maatschappelijk gevoelige zaken en onderwerpen heeft de Amerikaanse rechter, inclusief het Hooggerechtshof, zich inhoudelijk uitgesproken, zonder de political question-doctrine of de afzonderlijke Baker-factoren te noemen of daaraan te toetsen. Daarbij moet echter worden bedacht dat de rechter ook in deze zaken in essentie werd gevraagd om de grondwettigheid van wetgeving na te gaan, het uitleggen en toepassen van grondrechten, en het uitleggen van grondwettelijke bevoegdheden. Zoals hiervoor is gebleken, is dit alles volgens het Hof bij uitstek de taak van de rechter en valt het geschil daarmee in beginsel buiten het bereik van de political question-doctrine.
Een belangrijk en nog niet eerder genoemd voorbeeld betreft de zaak United States v. Nixon.11 Daarin moest het Hof zich uitspreken over het al dan niet overhandigen van heimelijk opgenomen gesprekken in het Witte Huis in de nasleep van de Watergate-affaire. President Nixon weigerde de opnames van deze gesprekken aan de Special Prosecutor die deze affaire onderzocht te overhandigen. De opnames waren relevant voor een strafrechtelijke procedure tegen enkele naaste medewerkers. De advocaat van de President deed hierbij uitdrukkelijk een beroep op de political question-doctrine. Daarbij wees hij erop dat het ging om een geschil binnen de uitvoerende macht. Of de President de geluidopnames moest overhandigen, was volgens hem een political question en daarmee geen vraag die door de rechter moest worden beantwoord.12
Het Hof ging hier niet in mee en concludeerde dat President Nixon de geluidopnames moest overhandigen. Daarmee stelde het Hof duidelijke grenzen aan het executive privilege van de President.13 Dit oordeel vormde de opmaat voor de dreigende impeachment en het uiteindelijke aftreden van President Nixon.14 Anders dan de advocaat van de President had betoogd, ging het hier niet om een political question. Hoewel het Hof erkende dat dit geschil zich afspeelde binnen dezelfde staatsmacht en een onmiskenbare politieke dimensie had, was dit op zichzelf onvoldoende. Volgens het Hof ging het om een uniek geschil. Ook hechtte het grote waarde aan het feit dat de Special Prosecutor een bijzondere positie had ten opzichte van de regering en de President, en dat zijn verzoek om overlegging van de geluidopnames binnen zijn bevoegdheden viel. Daar kwam bij dat het verzoek werd gedaan in een lopende strafzaak. De behandeling van dergelijke zaken is bij uitstek een taak voor de rechter. Zonder aan de Baker-factoren te toetsen, concludeerde het Hof:
‘In light of the uniqueness of the setting in which the conflict arises, the fact that both parties are officer of the Executive Branch cannot be viewed as a barrier to justiciability. It would be inconsistent with the applicable law and regulation, and the unique facts of this case, to conclude other than that […] a justiciable controversy is presented for decision.’15,16
Het zou al met al dan ook onjuist zijn om te veronderstellen dat de political question-doctrine een instrument is waarmee de Amerikaanse federale rechter politiek gevoelige geschillen of netelige constitutionele vraagstukken op voorhand kan weren.17 Of zoals Heringa eerder in de Nederlandse literatuur heeft gesteld:
‘Hoezeer de political question doctrine […] ook tot de verbeelding [spreekt], als instrument om politiek gevoelige zaken te weren fungeert [de doctrine] als zodanig in de VS niet.’18
Tegelijkertijd betekent dit niet dat de political question-doctrine in het geheel geen betekenis meer heeft voor de Amerikaanse rechtspraktijk. Hoewel het Hooggerechtshof de doctrine sinds Baker v. Carr slechts in drie zaken expliciet heeft toegepast, kunnen uit de hiervoor besproken rechtspraak van vóór en na Baker v. Carr mijns inziens wel degelijk enkele political questions worden afgeleid. Ik vat de belangrijkste daarvan hieronder kort samen.