Naar een Nederlandse political question-doctrine? (SteR nr. 50) 2020/8.4.8:8.4.8 Nogmaals Urgenda

Naar een Nederlandse political question-doctrine? (SteR nr. 50) 2020/8.4.8

8.4.8 Nogmaals Urgenda

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De vraag is ten slotte hoe het oordeel van de rechter in Urgenda zich tot deze bevindingen verhoudt. Anders gezegd: had de rechter ook in die zaak van een inhoudelijke beoordeling moeten afzien? Zoals beschreven, is dit oordeel in de literatuur sterk bekritiseerd. Sommige auteurs menen dat de rechter een verboden wetgevingsbevel heeft uitgesproken.1 Andere auteurs, onder wie Bovend’Eert en Bergkamp, zijn nog een stap verdergegaan: volgens hen had de rechter een inhoudelijke beoordeling achterwege moeten laten.2

Ik aarzel bij beide standpunten. Een verboden wetgevingsbevel was strikt genomen niet aan de orde.3 Alvorens het reductiebevel van minimaal 25 procent uit te spreken, benadrukte de rechtbank dat dit bevel niet zonder meer strekte tot vaststelling van wetgeving. De Staat zou volgens de rechtbank de volledige vrijheid blijven behouden om te bepalen hoe daaraan gevolg zou worden gegeven.4 Het gerechtshof sloot zich hier in hoger beroep bij aan:

‘De Staat voert in dit verband ook nog aan dat het beperken van het gezamenlijk volume van Nederlandse emissies zoals door de rechtbank bevolen, alleen kan worden bereikt door wetgeving in formele en materiële zin, dat dit betekent dat het bevel materieel gezien een bevel tot wetgeving is en dat het de rechter niet vrij staat een dergelijk bevel aan de Staat op te leggen. De rechtbank heeft echter met juistheid overwogen dat de vordering van Urgenda niet strekt tot het tot stand brengen van wetgeving (hetzij in formele hetzij in materiele zin) en dat de Staat de volledige vrijheid houdt om te bepalen op welke wijze hij aan het gevorderde bevel uitvoering geeft. Indien al zou moeten worden geoordeeld dat uitvoering van het opgelegde bevel slechts mogelijk is door het tot stand brengen van formele of materiele wetgeving, schrijft het bevel op geen enkele wijze voor welke inhoud deze wetgeving zou moeten hebben. Reeds hierom is van een ‘bevel tot wetgeving’ geen sprake. Daar komt bij dat de Staat niet voldoende gemotiveerd heeft onderbouwd waarom uitvoering van het opgelegde bevel slechts mogelijk is door het tot stand brengen van formele of materiele wetgeving. Urgenda heeft, onder meer door te wijzen op het tot stand te brengen Klimaatakkoord, betoogd dat er vele mogelijkheden zijn om het met het bevel beoogde resultaat te bereiken zonder dat formele of materiele wetgeving tot stand wordt gebracht. De Staat heeft dit onvoldoende weerlegd.’5

Ook de Hoge Raad overwoog dat van een wetgevingsbevel geen sprake was.6 In dat kader verduidelijkte hij dat zijn resolute afwijzing van wetgevingsbevelen sinds Waterpakt zich richt tegen bevelen om wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen. In de literatuur is terecht opgemerkt dat dit een verruiming of verandering van perspectief betekent: voortaan gaat het niet zozeer meer om de keuzevrijheid van de wetgever om wel of geen wetgeving tot stand te brengen, maar veeleer om de specifieke inhoud daarvan.7 Van een verboden wetgevingsbevel was dan ook geen sprake:

‘In het licht van het voorgaande vormt het door het hof bekrachtigde bevel van de rechtbank een toepassing van de hoofdregel van art. 3:296 BW. Dit bevel komt immers niet neer op een bevel om specifieke wetgevende maatregelen te nemen, maar laat de Staat vrij in de keuze van de te nemen maatregelen teneinde een reductie in de uitstoot van broeikasgassen van 25% in 2020 te bereiken. Dit wordt niet anders doordat voor veel van de mogelijk te nemen maatregelen wetgeving nodig zal zijn, zoals de Staat aanvoert. Het blijft immers aan de Staat om te bepalen welke maatregelen worden getroffen en welke wetgeving tot stand wordt gebracht om die reductie te bereiken.’8

Mijns inziens wringt het oordeel van de rechter in Urgenda evenmin met de in dit hoofdstuk besproken rechtspraak waarin de Nederlandse rechter met het oog op ‘de op de Grondwet berustende bevoegdheidsverdeling’ een inhoudelijke beoordeling achterwege heeft gelaten. Bepalend daarvoor is dat de Staat in deze zaak werd verweten nalatig te zijn geweest bij het treffen van maatregelen om de negatieve gevolgen van klimaatverandering tegen te gaan. Het ontbreken van dergelijke maatregelen lag ten grondslag aan de aangevoerde en door de rechter aangenomen onrechtmatigheid, en impliceert dat er nog geen concreet aanwijsbaar politiek besluitvormingsproces gaande was waarin werd ingegrepen. Urgenda onderscheidt zich in zoverre van de hiervoor besproken zaken over het Oekraïne-referendum, de intrekking van de Wrr, gemeentelijke herindeling in Groningen, de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren en over de instemming met het Europees Stabiliteitsmechanisme. Bij het ontbreken van een lopend politiek besluitvormingsproces was er – ook in het licht van deze meer recente rechtspraak – voor de rechter geen principiële reden om een inhoudelijke beoordeling achterwege te laten.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.