6.1.4 Commentaar totstandkoming Wulbz II

Er is een aantal kritische noten te kraken over de verlenging van loondoorbetaling bij ziekte naar twee jaar. Ik heb vier kanttekeningen.

Ten eerste de onderbouwing van de maatregel. De regering stelt voorop dat die past bij de eerste twee uitgangspunten, namelijk dat de verantwoordelijkheid voor re-integratie bij werkgever en werknemer ligt die zich beiden moeten inspannen om de werknemer zo snel mogelijk het werk te laten hervatten. Dat standpunt klopt volgens mij wel, maar is nauwelijks een reden om de loondoorbetalingsperiode uit te breiden. Immers, één jaar loondoorbetaling past ook bij die uitgangspunten. Dat de aandacht tegen het einde van de wachttijd verschuift naar de WAO-aanvraag is inherent aan het systeem, waarin zo’n aanvraag drie maanden van tevoren bij het UWV moet liggen. Maar dat dit moment te vroeg zou liggen omdat veel zieke werknemers dan nog ‘een traject richting werk volgen’ wordt niet onderbouwd. Al helemaal onbegrijpelijk is de opmerking dat er ‘nagenoeg automatisch’ een instroom in de WAO zou volgen. Juist met de Wet verbetering poortwachter is een toets op re-integratie-inspanningen ingevoerd en de mogelijkheid een loonsanctie op te leggen. Van een nagenoeg automatische instroom is juist geen sprake meer.

Dat brengt mij bij de tweede kanttekening. De RvS stelde vast dat de regering niet motiveerde waarom een evaluatie van de Wet verbetering poortwachter niet kon worden afgewacht. De regering had gewezen op het internationaal onverantwoord hoge niveau van arbeidsongeschiktheidsvolume, de demografische vooruitzichten op lange termijn en omdat Commissie Donner II en de SER dit adviseerden.1 ‘Tijdens de verlengde loondoorbetalingperiode worden werkgevers en werknemers nog verder gestimuleerd tot reïntegratie, hetgeen leidt tot meer werkhervatting’, aldus de regering.2 In de loop van de behandeling van het wetsvoorstel gaf de regering er wel blijk van te zien dat de Wet verbetering poortwachter effect had.3 Daar werd meteen relativerend aan toegevoegd dat veranderingen in verzuimcijfers en WAO-instroom niet eenduidig zijn toe te schrijven aan één oorzaak.4 Mede daarom bleef zij vasthouden aan het ‘versterken van de prikkel’ zonder dat duidelijk was of dat echt wel nodig was. Zeker het argument van de demografische ontwikkeling is niet zo sterk, juist omdat het een langetermijneffect betreft. Bezien of Poortwachter al afdoende invloed zou hebben, was volgens mij geen bezwaar geweest. Het invoeren van weer een nieuwe wet terwijl de vorige net anderhalf jaar daarvoor pas in werking was getreden, maakt dat de Wulbz II past in het beeld van over elkaar heen tuimelende wetgeving om koste wat kost het WAO-volume aan te pakken.5

Ten derde de motivering om een termijn van twee jaar te kiezen. Op zichzelf lijkt het niet onlogisch dat de termijn van ontslagbescherming tijdens ziekte en de loondoorbetaling tijdens ziekte gelijk worden getrokken. Maar er is wel reden om kritisch te kijken naar waar de termijn van twee jaar vandaan komt. Het opzegverbod bij ziekte is in 1953 ingevoerd. De Stichting van de Arbeid wilde daarvoor geen limitering in tijd, maar de Minister besloot in zijn wetsvoorstel een termijn van één jaar aan te houden. Tijdens de parlementaire behandeling werd gewezen op de genezingsduur van tuberculose. Dat was aanleiding om het wetsvoorstel te wijzigen en de termijn op twee jaar te stellen omdat:

De Minister moest die wijziging naar twee jaar in de Tweede Kamer verdedigen:

Bij mijn weten is sindsdien de termijn van het opzegverbod bij ziekte van twee jaar nooitmeer bediscussieerd, hoewel de aanleiding daarvoor niet langer relevant is. Met het verdwijnen van tbc uit Nederland is dat in elk geval geen reden meer voor een opzegverbod van twee jaar, laat staan om daar ook de verlengde loondoorbetalingsperiode bij ziekte op te baseren. In elk geval is de relativering van de duur van het opzegverbod reden om niet automatisch een gelijke periode voor de loondoorbetaling te kiezen. Het argument, dat de termijn van twee jaar ook aansluit bij de duur van de verantwoordelijkheid voor re-integratie en de wederzijdse aanspraken op werkhervatting, klopt evenmin.8 De werkgeversverantwoordelijkheid loopt door ook na twee jaar namelijk zolang de arbeidsovereenkomst bestaat, wat de regering overigens zelf eveneens noemt. Hetzelfde geldt voor de wederzijdse aanspraken op werkhervatting.9 Er kan worden toegegeven dat de werkgever in de meeste gevallen na twee jaar de arbeidsovereenkomst zal willen beëindigen, zodat feitelijk de duur van de re-integratie en de duur van de arbeidsovereenkomst samenlopen. Toch is zeker niet denkbeeldig dat de arbeidsovereenkomst blijft voortbestaan na twee jaar ziekte:

De argumenten voor de tweejaarstermijn overtuigen naar mijn mening niet. Voeg daaraan toe de überhaupt wankele basis voor enige loondoorbetaling bij ziekte (zie § 5.4) en de slotsom is dat een loondoorbetalingsplicht bij ziekte gedurende twee jaar mager gemotiveerd is.

De vierde kanttekening betreft de gekozen manier van aansporing. De Minister erkent dat financiële prikkels misschien niet de beste weg zijn, maar kiest er toch voor.13 Om te beginnen de prikkel voor de werkgever. In de wetsgeschiedenis blijkt van kritische vragen over het verzekeren van het loondoorbetalingsrisico. De logische vraag was hoe zeer de werkgever wordt geprikkeld als hij de rekening toch bij een verzekeraar kan neerleggen. De regering voerde aan dat een evaluatie van de verzuimmaatregelen uit de jaren negentig gedragsreacties liet zien bij werkgevers. Zij deden méér aan verzuimduurreductie, ongeacht of zij wel of niet verzekerd waren. Ongeveer 80% van de bedrijven zou een verzekering hebben afgesloten, waarbij het meestal ging om bedrijven tot 50 werknemers. Hun prikkel zou moeten zitten in een hogere verzekeringspremie, voor een jaar langer verzekeren. Omdat tegelijk een lagere (gedifferentieerde) WAO-premie hoefde te worden betaald, erkende de regering dat die prikkel wordt gedempt. De prikkel werd echter ook van de verzekeraars zelf verwacht, omdat zij zouden aandringen op re-integratie om de schadelast te beheersen. Bij een hoog verzuimpercentage zouden zij niet zo gauw de premies verhogen, want dat zou volgens de regering afbreuk doen aan hun concurrentiepositie.14 TNO Arbeid-onderzoek uit 2006 bevestigde de verwachting dat verzekeraars zich actiever zouden gaan opstellen. Er zijn door hen vaker interventies ingezet en er is meer geld aan uit gegeven. De conclusie was echter ook dat dit per interventie heeft geleid tot lagere slagingspercentages en besparingen. Het verleggen van de prikkel van de werkgever via verzekering naar de verzekeraar, in de verwachting dat langs deze indirecte weg verzuim toch zou dalen, blijkt niet altijd even effectief.15

Dan is er ook nog de prikkel voor de werknemer, gericht op een vermindering van inkomen. In § 1.1.3 heb ik er al op gewezen dat werknemers niet erg ontvankelijk lijken voor financiële prikkels, omdat het al dan niet aan re-integratie werken samenhangt met andere factoren: met name de (ervaren) gezondheidstoestand en het welbevinden. Of de prikkel de werknemer dus daadwerkelijk stimuleert om sneller te hervatten, is maar de vraag. Niettemin geloofde de regering in de twee nieuwe ‘instrumenten’ namelijk geen aanvullingen boven 70% én geen recht op ten minste het minimumloon in het tweede jaar. Op kritische vragen daarover in de parlementaire behandeling bleef ze overtuigende antwoorden schuldig. De vraag is onder meer gesteld waarom bovenwettelijke aanvullingen in het tweede jaar zouden moeten worden tegengegaan. Een andere benadering is namelijk dat die prikkel net zo goed al in het eerste jaar kan worden gegeven: waarom die bovenwettelijke aanvullingen niet meteen al ontmoedigen? Volgens de regering is dat in het eerste jaar nog niet nodig want er zijn al andere, niet-financiële prikkels (zoals het opstellen van een probleemanalyse en een plan van aanpak en het meewerken aan re-integratieactiviteiten).16 Ik vind dat een zwak argument. Als ‘niet-financiële’ prikkels voldoende zijn voor het eerste jaar, waarom zou dat dan ook niet genoeg zijn voor het tweede jaar? Alleen tijdsverloop van arbeidsongeschiktheid wil immers niet zeggen dat een werknemer zich niet (langer) inspant voor re-integratie. Bovendien staat er bij de probleemanalyse, het plan van aanpak of de medewerking aan de re-integratie een financiële stok achter de deur, omdat niet-naleving leidt tot een loonstop. In de kern wordt de werknemer in het eerste jaar dus al financieel geprikkeld. Als de intentie is om die prikkel te versterken, zoals de regering uitspreekt, dan betekent dat méér doen. Een ingreep in bovenwettelijke aanvullingen in het eerste jaar had daar bij gepast.17 Een zelfde vraagwerd gesteld over het verval van de minimumloongarantie in het tweede jaar. Waarom zou zo’n maatregel als prikkel niet al in het eerste jaar mogelijk zijn? De regering heeft daarop geen antwoord gegeven.18 Overigens is de omvang van deze prikkel wel sterk te relativeren. Uit CBS-gegevens volgt dat in 2012 491.000 werknemers tegen het minimumloon werkten (op een beroepsbevolking van 7,3 miljoen werknemers). Bij een gemiddeld verzuimpercentage van 4% betreft het ongeveer 20.000 werknemers, waarvan maar een beperkt deel langer dan één jaar ziek zal zijn. De terugval naar minder dan het minimumloon prikkelt dus maar een klein deel van de zieke werknemers.