12.11 Tot slot: klimaatverandering als political question?

De vraag is ten slotte of ook in het kader van klimaatzaken, zoals Urgenda, terecht naar de political question-doctrine is verwezen. Op basis van een analyse van de rechtspraak van de Amerikaanse en Nederlandse rechter ligt het antwoord op deze vraag genuanceerd.

Zoals in dit onderzoek is gebleken, heeft de lagere Amerikaanse rechter de doctrine aanvankelijk ook in klimaatzaken toegepast. Deze zaken waren gericht tegen de exploitanten van kolencentrales, energiebedrijven en autofabrikanten en aanhangig gemaakt op initiatief van diverse deelstaten, lagere overheden, milieuverenigingen en particulieren. Volgens eisers droegen de bedrijven zodanig bij aan de totale uitstoot van broeikasgassen, en daarmee aan de negatieve gevolgen van klimaatverandering, dat zij mede aansprakelijk konden worden gesteld voor de daardoor geleden en nog te lijden schade. In sommige zaken vroegen eisers ook om vaststelling van emissiegrenswaarden.

Volgens de rechter in eerste aanleg was aan de derde Baker-factor voldaan. Meer in het bijzonder meende hij dat deze zaken hem zouden dwingen zich uit te spreken over de vraag of klimaatbeleid in de vorm van strengere emissiegrenswaarden voor broeikasgassen moet worden vastgesteld. Daarbij benadrukte hij dat de vormgeving van het klimaatbeleid een afweging vergt van vele belangen. De afweging van deze belangen heeft eerst en vooral een politiek karakter en komt daarom aan de andere staatsmachten toe.

De hogerberoepsrechter oordeelde anders. Volgens deze rechter had de rechter in eerste aanleg de bedoelde zaken ten onrechte geplaatst in het kader van het door de andere staatsmachten vast te stellen bredere klimaatbeleid. De zaken raakten niet zozeer aan de principiële en meer beleidsmatige vraag of bepaalde grenswaarden voor de uitstoot van broeikasgassen moeten worden vastgesteld, en daarmee aan beleidsbeslissingen met eerst en vooral een politiek karakter. De rechter werd primair gevraagd om vast te stellen of de uitstoot van broeikasgassen van de bedrijven onrechtmatig kon worden geacht.

Het Hooggerechtshof koos op zijn beurt voor nog een andere benadering. Hoewel het Hof met de rechter in eerste aanleg meende dat er voor de rechter geen rol was weggelegd, ging het niet in op de political question-doctrine. Volgens het Hof staat de Clean Air Act in de weg aan civielrechtelijke procedures tegen particuliere bedrijven voor hun uitstoot van broeikasgassen. Deze wet dwingt tot het volgen van de bestuursrechtelijke rechtsgang. Dit betekent dat deelstaten, lagere overheden, milieuorganisaties en particulieren zich moeten richten tot de Environmental Protection Agency met het verzoek om grenswaarden voor de uitstoot van broeikasgassen vast te stellen of om handhaving daarvan. De beslissing op een dergelijk verzoek kan wel voor de rechter worden aangevochten. Met dit oordeel leek de political question-doctrine in klimaatzaken niet langer relevant.

Uit recente rechtspraak blijkt dat de political question-doctrine op de achtergrond mogelijk toch een rol speelt. Bij het ontbreken van de mogelijkheid om particuliere bedrijven voor de civiele rechter rechtstreeks aan te spreken op hun uitstoot van broeikasgassen, zijn burgers hun pijlen – net als in Urgenda – alsnog gaan richten op de overheid. Een belangrijke zaak hierover is Juliana v. United States. Deze zaak is aanhangig gemaakt door jongeren die menen dat de federale overheid en afzonderlijke deelstaten te weinig maatregelen nemen om de uitstoot van broeikasgassen en de gevolgen van klimaatverandering tegen te gaan. Daarbij stellen de jongeren zich op het standpunt dat uit de Amerikaanse Grondwet een recht op een goed en gezond leefklimaat voortvloeit.

De Amerikaanse rechter achtte een inhoudelijke beoordeling niet mogelijk. Hoewel van een political question volgens hem geen sprake was, komt zijn redenering daar wel bij in de buurt. De rechter overwoog dat, ook indien zou worden aangenomen dat uit de Amerikaanse Grondwet een grondrecht voortvloeit op een goed en gezond klimaat, een verklaring voor recht dat de federale overheid en diverse deelstaten daarmee in strijd handelen, door na te laten maatregelen te nemen om de gevolgen van klimaatverandering tegen te gaan, niet zou volstaan. In dat geval zou ook de vaststelling van een gedetailleerd plan met maatregelen noodzakelijk zijn om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen en daarmee de gevolgen van klimaatverandering tegen te gaan. De vaststelling van een dergelijk plan is niet aan de rechter, maar aan de andere staatsmachten en de wetgevers van de deelstaten. Nu het voor de rechter niet mogelijk is om een gedetailleerd plan met maatregelen vast te stellen, konden de betrokken jongeren met deze procedure volgens de hogerberoepsrechter niet het door hen beoogde resultaat bereiken. Daarom ontbrak het in dit geval aan standing:

Volgens de hogerberoepsrechter is het vaststellen van maatregelen om de negatieve gevolgen van klimaatverandering tegen te gaan uiteindelijk dan ook een kwestie voor de politiek:

Deze redenering kan eenvoudig in verband worden gebracht met de Bakerfactoren. Sterker nog: de nadruk op het al dan niet treffen van maatregelen en de daarvoor vereiste politieke besluitvorming, was voor de rechter in eerste aanleg in de hiervoor besproken klimaatzaken tegen individuele bedrijven nog reden om onder verwijzing naar de derde Baker-factor wél een political question aanwezig te achten. Dat de hogerberoepsrechter in deze recente zaak geen political question achtte, maar besloot via standing een inhoudelijke beoordeling achterwege te laten, bevestigt de voorkeur van de Amerikaanse rechter voor standing. De aan dit oordeel ten grondslag liggende redenen komen echter dicht bij een political question in de buurt. Dit geldt temeer nu het oordeel dat standing ontbreekt en het oordeel dat een political question aanwezig is – over de boeg van het leerstuk van justiciability – tot dezelfde conclusie leidt: volgens de Amerikaanse rechter is dan sprake van een nonjusticiable geschil.

Ook in Nederland ligt het antwoord genuanceerd. Mijns inziens wringt het oordeel van de rechter in Urgenda op zichzelf niet met de hiervoor besproken benaderingen die materieel een met een political question-doctrine vergelijkbare werking hebben. Bepalend daarvoor is dat het niet, althans niet in directe zin, ging om het buitenlands beleid of defensie en dat de Staat werd verweten nalatig te zijn bij het treffen van maatregelen om de gevolgen van klimaatverandering tegen te gaan. Het ontbreken van maatregelen lag ten grondslag aan de aangevoerde – en door de rechter aangenomen – onrechtmatigheid en impliceert dat het politieke besluitvormingsproces nog niet gaande was. Een inhoudelijk oordeel van de rechter zou daarom niet rechtstreeks in het lopende politieke besluitvormingsproces ingrijpen. Bij het ontbreken van een lopend politiek besluitvormingsproces, was er geen principiële reden voor de rechter om een inhoudelijke beoordeling achterwege te laten.

Een en ander zou wellicht anders zijn geweest indien op het moment waarop de rechter zich over Urgenda boog wel sprake was van een lopend politiek besluitvormingsproces over de te treffen maatregelen om klimaatverandering tegen te gaan. In dat geval zou een inhoudelijk oordeel het lopende politieke besluitvormingsproces wel hebben kunnen doorkruisen en zou de rechter, indachtig de in dit onderzoek besproken rechtspraak, een inhoudelijk oordeel op dat moment achterwege hebben moeten laten.

Dit genuanceerde antwoord op de hiervoor gestelde slotvraag illustreert dat de Amerikaanse political question-doctrine en de benaderingen van de Nederlandse rechter die materieel gezien een daarmee vergelijkbare werking hebben tot op zekere hoogte moeilijk grijpbaar blijven. Duidelijk is dat de verwijzing naar de doctrine in klimaatzaken niet geheel onjuist is, maar wel moet worden genuanceerd. Ook dan blijft de toepassing van de doctrine in klimaatzaken en andere zaken vermoedelijk voor discussie vatbaar. Maar dat lijkt min of meer inherent aan een political question-doctrine als zodanig.