12.2 De Amerikaanse political question-doctrine op hoofdlijnen

De zaak Marbury v. Madison uit 1803 wordt algemeen aangemerkt als het vertrekpunt van de Amerikaanse political question-doctrine. Deze zaak is zonder twijfel een van de belangrijkste zaken uit de geschiedenis van het Hooggerechtshof. In deze zaak trok het Hof de bevoegdheid van de Amerikaanse federale rechter om wetgeving aan de Amerikaanse Grondwet te toetsen uitdrukkelijk naar zich toe. Sindsdien staat vast dat de federale rechter bevoegd is wetten te toetsen op hun verenigbaarheid met de Amerikaanse Grondwet. Daarbij maakte het Hof echter ook een belangrijk voorbehoud:

Met deze overweging legde het Hooggerechtshof de basis voor de political question-doctrine. Daarin maakte het een onderscheid tussen de bescherming van rechten van burgers aan de ene kant en political questions aan de andere kant. Volgens het Hof is het de bevoegdheid en verplichting van de rechter om de rechten van burgers te beschermen en om in dat kader het recht uit te leggen en toe te passen: ‘It is emphatically the province and duty of the judicial department to say what the law is.’2 Tegelijkertijd behoort de rechter, met het oog op zijn positie ten opzichte van de andere staatsmachten, zich soms afzijdig te houden.

Uit de rechtspraak blijkt dat zich dergelijke geschillen na Marbury v. Madison voor het Hof hebben voorgedaan. Daarbij gaat het onder meer om geschillen over beslissingen van de andere staatsmachten op het gebied van het buitenlands beleid, zoals beslissingen over de soevereiniteit van buitenlandse mogendheden, de vaststelling van landsgrenzen en de werking van verdragen, en om geschillen die verband houden met de procedure voor het wijzigen van de Amerikaanse Grondwet en de indeling van kiesdistricten. Hetzelfde geldt voor geschillen over de Guarantee Clause van de Amerikaanse Grondwet: ‘The United States shall guarantee to every State in this Union a Republican Form of Government.’ Het Hof heeft duidelijk gemaakt dat handhaving van deze bepaling moet worden geacht aan de andere staatsmachten te zijn opgedragen. De rechter kan zich daardoor niet uitspreken over de vraag of de vormgeving van het openbaar gezag van een deelstaat aan deze bepaling voldoet.

Toch was van een heldere, vastomlijnde doctrine zeker in deze beginfase nog geen sprake. Aanvankelijk ontbrak het aan een toetsingskader in de vorm van algemene criteria. Ook de grondslag en de procesrechtelijke inkadering van de doctrine waren nog onduidelijk. De doctrine kende daarmee aanvankelijk een sluimerend bestaan.

Het Hooggerechtshof leek zich hiervan bewust. In de zaak Baker v. Carr uit 1962 zag het aanleiding om de contouren van de doctrine scherper te trekken. Concreet ging het in deze zaak om de vaststelling van kiesdistricten in Tennessee. Sommige kiesgerechtigden waren van mening dat de statelijke wetgeving niet langer voorzag in een geschikte formule voor het vaststellen van kiesdistricten en van het aantal afgevaardigden dat per kiesdistrict kon worden gekozen. Zij meenden dat hun stem daardoor in vergelijking met die van kiesgerechtigden in dunner bevolkte districten minder effectief was en dat dit in strijd was met de Equal Protection Clause van de Amerikaanse Grondwet.

Het Hof werd hiermee in wezen gevraagd of het zijn eerdere benadering in de zaak Colegrove v. Green uit 1946 nog steeds onderschreef. Daarin had het Hof de indeling van kiesdistricten als een political question aangemerkt: ‘Courts ought not to enter this political thicket.’3 In Baker v. Carr koos het voor een andere koers. Daarbij stelde het voorop dat de grondslag van de doctrine is gelegen in de machtenscheiding. Vervolgens onderscheidde het Hof zes factoren die kunnen maken dat sprake is van een political question, en daarmee van een geschil waarover de rechter zich niet inhoudelijk zou moeten uitspreken:

Deze overweging wordt beschouwd als de kern van de political question-doctrine zoals deze doctrine tegenwoordig bekend staat en wordt toegepast. Uit deze overweging blijkt dat volgens het Hof een political question aan de orde is indien:

Het Hof benadrukte dat de rechter niet lichtvaardig tot het oordeel mag komen dat van een political question sprake is. De aanwezigheid van een of meer van deze ‘Baker’-factoren moet voldoende evident zijn. Tegelijkertijd hoeven niet alle factoren van toepassing te zijn. De aanwezigheid van slechts één of enkele van deze factoren is voldoende. De factoren hebben daarmee een alternatief en geen cumulatief karakter.

Inhoudelijk kunnen de Baker-factoren worden onderverdeeld in tekstuele en meer pragmatische (prudential) factoren. De eerste twee factoren zijn tekstueel van aard: voor het antwoord op de vraag of het voorliggende geschil raakt aan een beleidsterrein of een onderwerp dat grondwettelijk gezien moet worden geacht aan de andere staatsmachten te zijn opgedragen, dan wel of er concrete en bruikbare rechtsnormen voorhanden zijn, moet worden teruggevallen op de bepalingen van de Amerikaanse Grondwet. Daarbij wordt aangenomen dat het ontbreken van criteria kan bijdragen aan het oordeel dat sprake van een geschil dat grondwettelijk gezien moet worden geacht aan de andere staatsmachten te zijn opgedragen. De tweede factor kan in zoverre de eerste factor versterken. Bij de toepassing van de eerst of tweede factor geldt dat de rechter een inhoudelijke beoordeling niet ‘mag’ of ‘kan’ geven.

Bij de vier overige Baker-factoren is dit anders. Zij hebben een pragmatisch karakter en kunnen maken dat de rechter een beoordeling ‘beter niet’ kan geven. Aangenomen wordt dat deze factoren mede verband houden met het buitenlands beleid en de gedachte dat dit beleid zoveel mogelijk eenduidig en uniform moet zijn. Een inhoudelijk oordeel van de rechter zou daarmee op gespannen voet kunnen staan en de vormgeving van een eenduidig en uniform buitenlands beleid kunnen compliceren.

Ten slotte verduidelijkte het Hof dat de political question-doctrine onder het leerstuk van justiciability kan worden geschaard. Dit leerstuk houdt nauw verband met artikel III, § 2, van de Amerikaanse Grondwet:

Hieruit volgt dat de functie van de Amerikaanse federale rechter beperkt is tot de beslechting van ‘Cases’ en ‘Controversies’. Het leerstuk van justiciability vult deze functie nader in en raakt in de kern aan de vraag of sprake is van een geschil dat door de rechter kan worden beslecht en het belang daarbij. Het leerstuk omvat verschillende doctrines, zoals standing, mootness en ripeness. In Baker v. Carr maakte het Hof duidelijk dat ook de political question-doctrine onder het leerstuk van justiciability moet worden geschaard. Komt de rechter tot het oordeel dat in een geschil een political question aanwezig is, dan is sprake van een ‘nonjusticiable’ geschil of van een ‘nonjusticiable political question’. Het geschil valt dan buiten de rechterlijke functie of bevoegdheid.

In Baker v. Carr concludeerde het Hof dat geen van de Baker-factoren van toepassing was en dat de vormgeving van kiesdistricten daarom in beginsel niet langer als een political question had te gelden. Daarmee kende het Hof de rechter een belangrijke rol toe bij het bewaken van de spelregels van het democratisch proces.