12.3 Toepassing van de doctrine door de hoogste Amerikaanse rechter

De ‘Baker-factoren’ bepalen het bereik van de Amerikaanse political questiondoctrine zoals deze doctrine tegenwoordig bekend staat en wordt toegepast. De factoren zijn zodanig ruim geformuleerd, dat zij de rechter veel ruimte bieden om een political question aanwezig te achten. Latere rechtspraak geeft echter een veel genuanceerder beeld. Dit geldt in ieder geval voor de rechtspraak van het Hooggerechtshof. Hoewel de doctrine na Baker v. Carr in diverse zaken ter sprake is gekomen, heeft het Hof de doctrine sindsdien in slechts drie zaken expliciet toegepast en daarmee van een inhoudelijke beoordeling afgezien.

Gilligan v. Morgen uit 1973 is de eerste zaak na Baker v. Carr waarin het Hof de political question-doctrine uitdrukkelijk heeft toegepast. Daarin staat het optreden van de Nationale Garde op een universiteit in Ohio centraal. De aanleiding hiervoor waren studentenprotesten begin mei 1970 tegen het besluit van toenmalig President Nixon om de Vietnamoorlog uit te breiden naar Cambodja. In een poging om de protesten neer te slaan, opende de National Garde het vuur op de studenten. Daarbij vonden enkele studenten de dood en raakten diverse andere studenten gewond.

Na dit optreden van de Nationale Garde daagden studentenbewegingen de gouverneur van de staat, die om de inzet van de Nationale Garde had verzocht, voor de rechter. Daarbij vroegen zij de rechter niet om de rechtmatigheid van het optreden van de Nationale Garde te beoordelen en om toekenning van een schadevergoeding. In plaats daarvan vroegen zij om vaststelling van regels over de inzet, bewapening en training van de Nationale Garde waarmee een vergelijkbaar optreden in de toekomst zou worden voorkomen.

Het Hof ging hier niet in mee en oordeelde dat het vaststellen van regels over de inzet, bewapening en training van de Nationale Garde een political question betreft. Daarbij stelde het voorop dat artikel I, § 8, van de Amerikaanse Grondwet aan het Congres de bevoegdheid toekent om regels vast te stellen over de organisatie en inzet van de Nationale Garde. Het Congres heeft wetgeving vastgesteld waarin het deze bevoegdheid om regels vast te stellen over de organisatie van de Nationale Garde deels aan de President heeft gedelegeerd. Het vaststellen van regels over de organisatie van de Nationale Garde valt daarmee niet alleen onder de bevoegdheden van het Congres, maar ook onder die van de President.

Tegen deze achtergrond overwoog het Hof:

Walter Nixon v. United States uit 1993 is de tweede zaak na Baker v. Carr waarin het Hof de political question-doctrine nadrukkelijk heeft toegepast. Deze zaak gaat over de afzetting of impeachment van een federale rechter. De Amerikaanse Grondwet maakt het mogelijk om overheidsfunctionarissen, onder wie de President, uit hun functie te zetten. Omdat dit een van de meest vergaande controlemiddelen is, is de bevoegdheid om hiertoe over te gaan beperkt tot enkele zware misdrijven, zoals landverraad en omkoping. Het initiatief ligt bij het Huis van Afgevaardigden. Nadat het Huis een functionaris in staat van beschuldiging heeft gesteld, verschuift de procedure naar de Senaat. Uiteindelijk is het de Senaat die over de afzetting van de functionaris beslist. Daarvoor is een tweederdemeerderheid vereist.

Concreet diende het Hof zich uit te spreken over de afzetting van een federale rechter genaamd Nixon in de staat Mississippi. De directe aanleiding hiervoor was diens veroordeling voor het aannemen van een gift van een zakenrelatie in ruil voor het stopzetten van de strafvervolging van zijn zoon. Daarmee had Nixon misbruik gemaakt van zijn positie. Ook had hij tijdens zijn strafproces een valse verklaring afgelegd. Volgens Nixon was zijn afzetting onrechtmatig omdat het bewijs dat tot zijn veroordeling had geleid ten onrechte uitsluitend aan een Senaatscommissie was voorgelegd en niet aan de voltallige Senaat.

Het Hof maakte duidelijk dat ook dit geval een political question aan de orde was. De rechter diende zich daarom niet uit te spreken over de vraag of de Senaat op goede gronden had besloten Nixon uit zijn ambt te zetten. Het Hof kende hierbij grote betekenis toe aan de tekst van de Impeachment Trial Clause van artikel I, § 3, van de Amerikaanse Grondwet:

Volgens het Hof springen de woorden ‘sole’ en ‘try’ in deze bepaling in het oog. Het eerste woord duidt erop dat de Senaat bij uitsluiting van de andere staatsmachten bevoegd is om federale overheidsfunctionarissen uit hun ambt te zetten. Het woord ‘try’ in deze bepaling bevat volgens het Hof onvoldoende aanknopingspunten voor een inhoudelijke beoordeling. Daarbij wees het erop dat deze bepaling alleen formele en geen inhoudelijke criteria bevat waaronder de Senaat tot impeachment mag besluiten.

Rucho v. Common Cause uit 2019 is de derde en vooralsnog laatste zaak sinds Baker v. Carr waarin het Hof de political question-doctrine expliciet heeft toegepast. Deze zaak heeft betrekking op de vaststelling van kiesdistricten op basis van de politieke voorkeur van kiezers. Dit wordt ook wel ‘political gerrymandering’ genoemd. Door kiesdistricten op deze manier vast te stellen, tracht een politieke partij die de meerderheid heeft, en daardoor een beslissende invloed op de indeling van kiesdistricten kan uitoefenen, deze meerderheid te behouden. Dat deze praktijk vanuit democratisch oogpunt op grote bezwaren stuit, wordt algemeen erkend. Over de vraag of voor de rechter in dit verband ook een rol is weggelegd, lopen de meningen echter uiteen.

Meer in het bijzonder ging het om de indeling van kiesdistricten in de deelstaten North Carolina en Maryland. Niet in geschil was dat bij de vormgeving van kiesdistricten binnen deze staten uitdrukkelijk rekening was gehouden met de politieke voorkeur van kiezers. Daardoor wisten de partijen die de wetgevers van deze deelstaten domineerden zich te verzekeren van een meerderheid van het aantal te verdelen zetels. In North Carolina wisten de Republikeinen hiervan te profiteren. In Maryland wisten de Democraten op deze manier hun machtspositie te behouden.

Hoewel het Hof erkende dat political gerrymandering vanuit democratisch oogpunt op grote bezwaren stuit, oordeelde het dat hier voor de rechter geen rol is weggelegd. Daaraan legde het ten grondslag dat noch de Equal Protection Clause, noch enige andere bepaling van de Amerikaanse Grondwet voldoende aanknopingspunten biedt om te beoordelen wanneer political gerrymandering te ver gaat en daarom onrechtmatig is. De enkele vaststelling dat deze praktijk de uitkomst van verkiezingen manipuleert en daarom op zichzelf oneerlijk is, is daarvoor onvoldoende:

Bij het ontbreken van een werkbaar criterium, oordeelde het Hof dat geschillen over political gerrymandering ook als een political question hebben te gelden:

De drie zojuist besproken zaken hebben met elkaar gemeen dat het Hof daarin expliciet een political question aanwezig achtte en daarom een inhoudelijke beoordeling achterwege liet. Algemeen wordt aangenomen dat het Hof de doctrine na Baker v. Carr mogelijk ook nog een keer impliciet heeft toegepast, in de zaak O’Brien v. Brown uit 1972. Deze zaak gaat over de weigering van het bestuur van de Democratische Partij om een groep gedelegeerden tot de conventie toe te laten waar de presidentskandidaat zou worden gekozen. Daaraan lag ten grondslag dat de gedelegeerden waren gekozen in strijd met interne partijregels. Het Hof werd gevraagd of het partijbestuur de gedelegeerden terecht de toegang tot de conventie had ontzegd, maar zag van een beoordeling af. Een verwijzing naar de relevante rechtspraak van vóór Baker v. Carr over de hiervoor genoemde Guarantee Clause en een dissenting opinion van enkele leden suggereerden dat Hof ook in deze zaak een political question aanwezig achtte.

Ook indien deze laatste zaak in aanmerking wordt genomen, geldt dat het aantal zaken waarin het Hof sinds Baker v. Carr de doctrine heeft toegepast op één hand is te tellen. Dit is temeer opvallend omdat de hiervoor genoemde Baker-factoren voor de rechter op zichzelf veel ruimte bieden om tot een political question te concluderen. Duidelijk is dat het Hof het zelden nodig vindt om daartoe over te gaan.

Daarbij valt op dat het Hof de nadruk legt op de eerste twee Baker-factoren. Het Hof heeft nimmer op basis van uitsluitend de vier overige, meer pragmatische, factoren een political question aanwezig geacht. Deze nadruk op de eerste twee factoren betekent per saldo een aanzienlijke beperking van het bereik van de political question-doctrine.