12.5 De betekenis van de Amerikaanse doctrine anno 2020

De nadruk van het Hooggerechtshof op de eerste twee Baker-factoren en het zeer beperkte aantal zaken sinds Baker v. Carr waarin het Hof de political question-doctrine heeft toegepast, kunnen het belang van de doctrine voor de Amerikaanse rechtspraktijk ernstig in twijfel doen trekken. Sommige auteurs hebben zelfs betoogd dat het einde van de doctrine nabij is of dat de doctrine in het geheel niet meer bestaat.

Bush v. Gore heeft hierin een belangrijke rol gespeeld. Zoals gezegd, beslechtte het Hof in die zaak de presidentverkiezingen in 2000 feitelijk in het voordeel van George W. Bush. De politieke en maatschappelijke gevolgen daarvan kunnen moeilijk worden overschat. Dat het Hof in deze zaak niet inging op de political question-doctrine, is volgens auteurs illustratief voor het zeer geringe belang van de doctrine voor de Amerikaanse rechtspraktijk.

Toch is dit alles om diverse redenen voorbarig. De toepassing van de doctrine door het Hof in Rucho v. Common Cause uit 2019 bevestigt dat de doctrine nog wel degelijk relevant is voor de Amerikaanse rechtspraktijk en in de rechtspraak van het Hof.

Een andere reden hiervoor is gelegen in de lagere federale rechtspraak. In dit onderzoek is gebleken dat lagere federale rechters de doctrine vaker toepassen dan het Hof. Opvallend is dat zij dit vooral doen in geschillen op het gebied van het buitenlands beleid en dat zij daarbij meer oog hebben voor de overige, meer pragmatische, Baker-factoren dan het Hof.

Meer in het bijzonder ligt toepassing van de political question-doctrine volgens lagere rechters vooral in de rede bij de beoordeling van de wijze waarop de andere staatsmachten van een discretionaire bevoegdheid ter invulling van het buitenlands beleid gebruik hebben gemaakt. Voorbeelden daarvan zijn beslissingen tot het steunen van een staatsgreep in een ander land, het oprichten van een militaire basis, het steunen van een burgeroorlog, militair ingrijpen en het verlenen van financiële steun aan andere landen. Dergelijke beslissingen hebben bij uitstek een politiek karakter. Volgens de lagere rechter zijn bij de beoordeling van de ‘wijsheid’ van dergelijke beslissingen diverse Baker-factoren aan de orde. Daarbij maakt hij nadrukkelijk een koppeling met de uitvoeringshandelingen van het leger of de CIA: wanneer een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van een achterliggende, politieke beslissing als een political question heeft te gelden, moet hetzelfde worden aangenomen voor de wijze waarop het leger of de CIA daaraan uitvoering hebben gegeven.

Deze benadering gaat ver – zelfs vermeende martelingen heeft de lagere rechter met een beroep op de doctrine afgedaan – en is daarom terecht bekritiseerd. Verdedigbaar is dat de lagere rechter in diverse zaken het beroep van eiser binnen het bereik van de doctrine te brengen door het beroep op een bepaalde manier te framen. Concreet deed hij dat door het beroep zo op te vatten, dat het raakte aan de ‘wijsheid’ van een beslissing en niet zozeer aan de vraag of de President of het Congres al dan niet een bepaalde bevoegdheid toekomt. Deze laatste vraag vergt een uitleg van de Amerikaanse Grondwet en lagere wetgeving waarin die bevoegdheid is neergelegd en eventueel nader is uitgewerkt. Deze beoordeling zou, zoals hiervoor is gebleken, op zichzelf niet hoeven af te stuiten op de political question-doctrine.

Een uitzondering kan zich voordoen bij een beroep op grondrechten: lagere federale rechters blijken wel geneigd om tot een inhoudelijke beoordeling over te gaan, wanneer de gevolgen van de bestreden handeling of beslissing worden ondervonden door Amerikaanse staatsburgers en door hen of door hun nabestaanden uitdrukkelijk een beroep is gedaan op grondrechten. Dat is, zoals hiervoor is gebleken, in lijn met de rechtspraak van het Hof. Het probleem is echter dat het juist bij beslissingen op het gebied van het buitenlands beleid geen gegeven is dat de gevolgen daarvan door Amerikaanse staatsburgers worden ondervonden. Daarbij moet worden bedacht dat dergelijke beslissingen vaak gevolgen zullen hebben buiten Amerikaans grondgebied. Dat Amerikaanse staatsburgers daarvan het slachtoffer zijn, lijkt daarmee eerder uitzondering dan regel. Daar komt bij dat mensenrechtenverdragen vaak geen rechtstreekse werking hebben in de Amerikaanse rechtsorde.

Ten slotte is met de geringe toepassing van de political question-doctrine door het Hooggerechtshof sinds Baker v. Carr niet gezegd dat het Hof zijn eerdere rechtspraak zou hebben verlaten. Daarmee hebben – naast de hiervoor genoemde zaken over het vaststellen van regels over de organisatie en inzet van de Nationale Garde, de impeachment van federale overheidsfunctionarissen, political gerrymandering en beslissingen over het buitenlands beleid – bijvoorbeeld ook geschillen over de Guarantee Clause en het wijzigen van de Amerikaanse Grondwet nog steeds als een political question te gelden.

De conclusie luidt dat de Amerikaanse political question-doctrine, anders dan in de literatuur is gesuggereerd, nog wel degelijk relevant is voor de Amerikaanse rechtspraktijk. Tegelijkertijd moet worden toegegeven dat het toepassingsbereik van de doctrine beperkt is. Dat hangt niet alleen samen met de hiervoor geschetste terughoudendheid waarmee het Hof de Baker-factoren in de praktijk toepast, maar ook met de hiervoor genoemde andere doctrines zoals standing, mootness en ripeness. Net als de political question-doctrine, hangen die andere doctrines nauw samen met het hiervoor genoemde leerstuk van justiciability en daarmee met het in artikel III, § 2, van de Amerikaanse Grondwet gemaakte onderscheid tussen ‘Cases’ en ‘Controversies’.

Vooral standing verdient hierbij aandacht. Op grond daarvan geldt dat eiser voldoende belang moet hebben bij een beoordeling van zijn geschil. Uit de relevante rechtspraak blijkt dat het Hooggerechtshof een duidelijke voorkeur heeft om een geschil via standing af te doen in plaats van over de boeg van de political question-doctrine. Daarbij moet worden bedacht dat de toepassing van laatstgenoemde doctrine afhankelijk is van het voorwerp of onderwerp van het voorliggende geschil. Persoonlijke omstandigheden en de identiteit van eiser zijn daarbij niet van belang. Een rechterlijk oordeel dat een political question aan de orde is, heeft daarom in beginsel een absoluut of zaakoverstijgend karakter. Bij standing ligt dit anders: voor toepassing van standing zijn persoonlijke feiten en omstandigheden wel relevant. Dit maakt dat de ene procespartij wel standing kan hebben en de andere partij niet. In zoverre heeft het oordeel dat standing ontbreekt slechts een relatief karakter. Dit verklaart de voorkeur van de Amerikaanse rechter voor standing. In de literatuur is daarom niet ten onrechte gesteld dat standing in de praktijk veel belangrijker is dan de political question-doctrine.