Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/9.3.3:9.3.3 Toepassing Van Zoggel-maatstaf in de rechtspraak

Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/9.3.3

9.3.3 Toepassing Van Zoggel-maatstaf in de rechtspraak

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Ik kom nu toe aan de toepassing van de Van Zoggel-maatstaf in de rijkelijk voorhanden (lagere) rechtspraak.1 In die rechtspraak zijn de in dat arrest genoemde gezichtspunten ingevuld ter beantwoording van de vraag of onjuiste informatieverstrekking ook als onrechtmatig moet worden aangemerkt. Ik acht het gelet op de grote hoeveelheid jurisprudentie niet verhelderend simpelweg een opsomming van die gezichtspunten te geven. 2 In plaats daarvan laat ik de gezichtspunten de revue passeren aan de hand van het afwegingskader van Jansen zoals in paragraaf 3.5 uiteengezet.

(i) De aard van de rechtsverhoudingen

De (on)gelijkwaardigheid van tussen burger en overheid speelt mee bij de beoordeling of onjuiste informatie ook als onrechtmatig moet worden aangemerkt. Geen sprake is van twee geheel gelijkwaardige partijen, nu een van hen een overheid is. Op die overheid rust bovendien de rechtsstatelijke taak om burgers in te lichten om hen voldoende ‘rechtszeker’ te maken, gelet op de complexiteit van wet- en regelgeving. 3 Ook dat gezichtspunt maakt dat de aard van de rechtsverhoudingen bij onjuiste informatieverstrekking eerder in het voordeel van de burger moet uitvallen.

Zoals in paragraaf 3.2 behandeld, vloeit de machtspositie van de overheid onder andere voort uit de exclusieve uitoefening van bepaalde publiekrechtelijke bevoegdheden om het algemeen belang te behartigen. 4 Ook is de overheid veelal deskundiger dan de burger ten aanzien van de uitleg van het (publiek) recht. Dit leidt er tevens toe dat de gevallen waarin de machtpositie en/of deskundigheid van de burger gelijk is aan die van de overheid, 5 het overheidshandelen niet aan stengere zorgvuldigheidsnormen dan particuliere partijen hoeft te zijn onderworpen.

Tussen het kennisniveau van enerzijds de overheid en anderzijds een burger kan een zekere mate van gelijkheid bestaan. Vergelijkbaar met de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht en het gerechtvaardigd vertrouwen zoals aan de orde in het vorige hoofdstuk, 6 moet de overheid rekening houden met de deskundigheid van de ontvanger. Indien sprake is van een deskundige burger, kan op hem eerder een onderzoeksplicht rusten om informatie te controleren of voordat hij om informatie vraagt, eerst zelf onderzoek te doen.

In bijvoorbeeld een uitspraak van de Rechtbank Limburg kon een professionele partij – ondanks de kennelijke onjuistheid van de door de gemeente Sittard-Geleen gegeven planologische beoordeling op de vraag naar de mogelijkheden van een vestiging van een indoor speelparadijs – niet gerechtvaardigd vertrouwen op de door de gemeente gegeven informatie:

“Ook in een ander verband heeft te gelden dat bij een professional als Vouershof niet licht ervan kan worden uitgegaan dat zij zomaar mocht vertrouwen op de aan haar verstrekte inlichtingen, dan wel daaraan niet meteen de consequentie mocht verbinden dat sprake was van een allesomvattende toestemming. De verstrekking van onjuiste (en/of onvolledige) inlichtingen laat immers de eigen verantwoordelijkheid van een professional als Vouershof onverlet. Van een dergelijke professional mag worden verwacht dat zij niet blindvaart op de verschafte informatie. […] Van een onderneming als Vouershof, met een deskundige tot haar beschikking, mag worden verwacht dat zij waar nodig nader onderzoek doet (om eventuele schade te voorkomen).”7

Door de digitale ontsluiting van veel overheidsinformatie wordt tegenwoordig soms meer van burgers verwacht op het gebied van onderzoek naar zowel de juridische wegen die zij moeten bewandelen tot verkrijging van bijvoorbeeld een bepaalde vergunning, als wie het bevoegd gezag is voor het besluit dat zij nodig hebben. De kennisdiscrepantie is hierdoor soms minder groot geworden, omdat de onderzoeksmogelijkheden van burgers zijn vergroot, en die van de overheid niet in dezelfde mate zijn gegroeid.8 Tegelijkertijd geldt ook in het kader van digitalisering de waarschuwing voor het hanteren van een realistisch burgerbeeld, nu niet elke burger even goed gebruik kan of weet te maken van die nieuwe mogelijkheden tot informatievergaring.

In het algemeen valt het gezichtspunt van de aard van de rechtsverhouding nog steeds in het voordeel van de burger uit, nu de overheid deskundig is en haar bijzondere (machts)positie de burger vaak in een afhankelijke positie plaatst. Dit acht ik passend bij de positie van de overheid in het rechtsverkeer en de rechtsstatelijke achtergrond van informatieverstrekking door de overheid.

(ii) De aard van de informatie en (iii) De aard van de betrokken belangen

De beoordeling van de aard van de informatie en de betrokken belangen lopen vaak in elkaar over. Ik behandel die twee gezichtspunten – en de invulling daarvan in de rechtspraak – dan ook gezamenlijk.

Om informatie als onrechtmatig aan te merken, kan meespelen of die informatie is bestemd voor het algemene publiek (ongerichte informatie), een beperkte groep van personen (zoals de subsidieaanvragers in de Fabricom-zaak9) of een individu (zoals in het hierboven behandelde standaardarrest ’s-Hertogenbosch/Van Zoggel).10 Deze kenmerken van algemeen en concreet zijn slechts nadere handvatten ter invulling van de vraag of gerechtvaardigd op de informatie kan worden vertrouwd. 11 Gelet op de in paragraaf 4.4 omschreven kenmerken van ongerichte informatie kan daarop niet snel gerechtvaardigd worden vertrouwd. 12 In dat geval ontstaat niet snel een rechtsverhouding tussen overheid en burger die maakt dat een burger zijn gedrag mag afstemmen op ontvangen inlichtingen. Het is niet zo dat algemene informatie nooit gerechtvaardigd vertrouwen kan wekken, maar haar kenmerken maken dat zij uit de aard minder betrouwbaar is.

Een uitlating gericht op een specifieke situatie zal eerder leiden tot overheidsaansprakelijkheid voor onjuiste informatieverstrekking.13 Algemene informatie en mededelingen van algemene strekking leiden niet snel tot gerechtvaardigd vertrouwen op de juistheid en volledigheid van door de overheid verstrekte informatie.14 Zoals ook naar voren komt uit de analyse van de bestuursrechtspraak,15 kan slechts onder bijzondere omstandigheden ongerichte informatie vertrouwen wekken. Dit kan indien die ongerichte informatie de kenmerken heeft van gerichte informatie door volledigheid en concreetheid in een individueel geval te suggereren, als gevolg waarvan een burger op die algemene informatie af mocht gaan.

Voor een afweging die in het voordeel van de burger uitvalt, zal hij in het algemeen moeten aantonen dat de informatie is verstrekt in reactie op een duidelijke vraag en het doel van de vraag en de belangen die daarmee gemoeid zijn, voor de overheid voldoende duidelijk waren. 16 Indien sprake is van informatieverstrekking op verzoek, is de vraagstelling van de burger dus zeer belangrijk. Vaak moet de rechter de interpretatie van de vraag door de overheid onderzoeken om te beoordelen of zij onjuiste informatie heeft verstrekt. Burgers doen er dan ook verstandig aan om een duidelijke vraag te stellen die niet voor meerderlei uitleg vatbaar is.17

Zo heeft een burger zich voordat hij overging tot koop van grond tot de gemeente Veendam gewend met de vraag of voor de betreffende grond een bodemonderzoek was verricht. In een van de gemeente afkomstig ‘vastgoedinformatieformulier’ blijkt dat ten aanzien van de betreffende locatie geen bodemonderzoeken bekend zijn. De burger heeft de grond gekocht. Jaren later blijkt uit rapporten dat sprake is van verontreinigde grond. De gemeente verweert zich en wijst op de beperkte vraagstelling van de burger, namelijk of een bodemonderzoek op dat moment bekend was. Het hof overweegt:

“In het licht van de door Gemeente gestelde beperkte vraagstelling van [appellant], het bezoek van [appellant] en [B] ter plaatse en de bij de Gemeente op dat moment bekende gegevens, was de Gemeente niet gehouden om meer of andere informatie te verstrekken.”18

De betreffende ambtenaar heeft die vraag – op basis van de toen beschikbare informatie – niet onjuist of op onrechtmatige wijze beantwoord.19

In een andere zaak heeft een burger informatie verzocht om ontheffing van het bestemmingsplan voor de ambulante handel in levensmiddelen op een door hem gehuurd perceel grond. Hij stelt dat de gemeente Venlo onjuiste informatie heeft verstrekt door ten onrechte mede te delen dat voor ambulante handel geen vergunning of ontheffing nodig is. Uiteindelijk bleek dat handel in levensmiddelen vanaf het buitenterrein op het perceel niet was toegestaan zonder standplaatsvergunning. In de brief van de burger is echter slechts gevraagd naar de mogelijkheid van ambulante handel in het pand op het perceel. De gemeente verweert zich dan ook met het betoog dat slechts is gevraagd naar de mogelijkheden van handel vanuit het pand zelf. Het hof gaat daarin mee en overweegt:

“Het hof concludeert dat aan de gemeente geen verwijt kan worden gemaakt van het feit dat haar ambtenaar de vraag van [appellant] van 6 november 2009 aldus heeft uitgelegd, dat deze alleen betrekking had op handel in levensmiddelen vanuit het pand. Bij die uitleg van de vraag van [appellant] lag het geenszins voor de hand om [appellant] te wijzen op het vergunningenbeleid voor standplaatsen in de open lucht.”20

Bij het gezichtspunt ‘aard van de informatie’ speelt ook mee of de overheid informatie verstrekt over haar eigen bevoegdheden, in welk geval onjuiste mededelingen snel als onrechtmatig hebben te gelden. Onder de aard van de informatie valt tevens de kwestie of de inlichtingen zien op een ingewikkelde juridische kwestie21 en of de overheid bij het verstrekken van de informatie een voorbehoud heeft gemaakt.22

Zo had de gemeente Zaltbommel in een zaak bij de Rechtbank Arnhem (onder andere) door middel van inlichtingen de burger een juridische weg laten bewandelen die niet zou kunnen leiden tot een succesvolle aanvraag van een vergunning omdat de gemeente onjuiste informatie had verstrekt over haar eigen ‘formeel-juridische’ bevoegdheden. Dat moet als onrechtmatig worden aangemerkt, nu de gemeente bij uitstek op de hoogte zou moeten zijn van en zou dienen te handelen naar haar bevoegdheden of het ontbreken daarvan.23

Indien de overheid in stellige bewoordingen onjuiste informatie heeft verstrekt, zal snel sprake zijn van onzorgvuldig handelen. 24 Om dat te bewijzen, moet een burger aantonen welke vragen hij heeft gesteld en waarom informatie onjuist of onvolledig was en dat hij op die informatie heeft vertrouwd. 25 Ook wanneer het een overheid bekend is, of kon zijn, dat de verstrekte informatie (zonder aanvullende informatie of zonder voorbehoud) onjuist was, handelt ze snel onzorgvuldig. 26 Indien de informatie is gegeven naar aanleiding van onjuiste informatie van de burger zelf, kan in ieder geval niet op naar aanleiding daarvan ontvangen informatie worden vertrouwd. 27

Van gerechtvaardigd vertrouwen op de juistheid en volledigheid van inlichtingen zal op basis van hetgeen hiervoor is opgemerkt snel sprake zijn in geval van een ongeclausuleerd onjuiste beantwoording door een gezaghebbende bron op een eenduidige en concrete vraag.28 Het is geen vereiste dat de informatie afkomstig is van het beslissingsbevoegde orgaan nu het niet gaat om het aangaan van een rechtshandeling van de overheid. De mate van deskundigheid van de informatieverstrekker speelt echter wel een rol bij de gerechtvaardigdheid van het vertrouwen. 29 Ongeacht de aard van de informatie (ziend op een concreet besluit of slechts algemene uitleg van regels), toetst de rechter voor de gerechtvaardigdheid van vertrouwen of de desbetreffende informatieverstrekker enig gezag had of over specifieke kennis over het onderwerp van de inlichtingen beschikt. Indien de informatieverstrekker ook bevoegd is tot het nemen van het met de inlichtingen samenhangende besluit (zoals de burgemeester in de casus van de niet verplaatste coffeeshop), zal uiteraard nog sneller op de informatie mogen worden vertrouwd.

Bovenstaande gezichtspunten pas ik nu toe op de in paragraaf 9.2 weergegeven drie casus. Daaruit blijkt dat de elementen van concreetheid van het verzoek (en daarmee de kenbaarheid van de belangen van de burger bij de overheid), de deskundigheid of bevoegdheid van de informatieverstrekker en de kennelijke onjuistheid van het antwoord van doorslaggevend belang waren om aan te nemen dat de onjuiste inlichtingen ook onrechtmatig waren.

In de casus van de afgebrande woning komt de civiele rechter tot het oordeel dat sprake is van onrechtmatig overheidshandelen gelet op het duidelijke verzoek van de eigenaar dat voorafging aan het principebesluit en de onjuiste inlichtingen die de gemeente had verschaft over de planologie.30 De informatie was gericht op de concrete situatie en is verstrekt naar aanleiding van een helder verzoek van de eigenaar om zijn woning te herbouwen. De onjuistheid van de verstrekte informatie – namelijk dat geen vrijstellingsprocedure nodig was terwijl dat wel degelijk het geval was – stond bovendien vast. Die combinatie van omstandigheden maakt dat sprake is van onrechtmatige informatieverstrekking.

Uitgebreider was de civiele rechter bij de oordeelsvorming inzake de niet verplaatste coffeeshop. Het hof overweegt dat sprake is van onjuiste informatie over onder andere de hoeveelheid coffeeshops in de nabijheid van de voorgestelde locatie waardoor de voorgestelde locatie toch niet voldeed aan het gemeentelijk beleid. De eerdere per brief vastgelegde conclusie van de burgemeester dat geen sprake is van strijd met sluitingscriteria zoals vastgelegd in het coffeeshopbeleid was dan ook onjuist.

Dat volgens de gemeente slechts sprake was van een voorlopig oordeel doet daaraan niet af. Het ging om ‘concrete, tot een individu, gerichte informatie’, afkomstig van het bevoegde orgaan de burgemeester.31 De gemeente was bovendien op de hoogte van het doel waarvoor de informatie werd ingewonnen en de (financiële) belangen die voor appellant op het spel stonden. Hij wilde de exploitatie van zijn coffeeshop voortzetten, en heeft overleg gehad met de gemeente hoe hij dat kon realiseren. De gemeente heeft aangegeven dat een verzoek om een nieuwe coffeeshop of verhuizing van een coffeeshop voldoende concreet moest zijn. Appellant was vervolgens aan de slag gegaan om zo’n aanvraag voor een gedoogverklaring te kunnen doen. In dit licht moest zijn verzoek aan de burgemeester om vooraf te beoordelen of op de voorgestelde locatie een coffeeshop kan worden gevestigd, worden bezien.32 Vervolgens heeft de burgemeester bij de uitgevoerde toetsing die te vinden was in zijn brief geen voorbehoud gemaakt. Gelet op de aard en inhoud van de door de burgemeester gegeven inlichtingen, hoefde appellant er redelijkerwijs geen rekening mee te houden dat de beoordeling op basis van deze twee sluitingscriteria uiteindelijk anders zou uitvallen bij de beslissing op het verzoek om toestemming voor een coffeeshop. Appellant is door de gemeente dan ook door de onjuiste inlichtingen op het verkeerde been gezet33 en de gemeente is aansprakelijk voor de als gevolg van die onjuiste informatie geleden schade.

In de casus van het misgelopen appartementengebouw is eveneens een uitgebreide motivering te vinden. De rechtbank wijst op Van Zoggel en de gezichtspunten van A-G Spier in zijn conclusie voor dat arrest.34 Vervolgens kijkt zij naar de gestelde vraag en de onjuistheid van het antwoord. 35 Eiser heeft een duidelijke vraag gesteld, namelijk wat de maximale bebouwingsmogelijkheden op het perceel waren. De ambtenaar heeft vervolgens een onjuist antwoord gegeven, nu hij bij zijn beantwoording is uitgegaan van een niet vigerend bestemmingsplan. De betrokken ambtenaar heeft daarbij geen enkel voorbehoud gemaakt. Dat de ambtenaar geen mandaat of volmacht had om dergelijke inlichtingen te verstrekken staat er niet aan in de weg dat zijn gedragingen als onrechtmatig aan de gemeente kunnen worden toegerekend, ook omdat het kennelijk tot zijn taak behoorde om gesprekken over dat onderwerp te voeren.36 Gelet op de voorbereiding van de ambtenaar op het gesprek (hij had de bestemmingsplannen opgezocht en bekeken) en zijn functie (beleidsmedewerker Ruimtelijke Ordening) mocht eiser er onder die omstandigheden van uitgaan dat het antwoord van de ambtenaar juist was.37 De gegeven informatie moet dan ook als onrechtmatig worden aangemerkt.

Als de overheid een concrete vraag van een burger onjuist beantwoordt, is er kortom snel sprake van een onrechtmatige handeling. Zeker indien een burger een duidelijk relaas kan geven over hoe hij meende te kunnen vertrouwen op de informatie, hoe hij op het verkeerde been is gezet en dat hij geen reden had te twijfelen aan de juistheid van de informatie, is het lastig voor een aangesproken overheid aan aansprakelijkheid te ontkomen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.