14 Het institutionele kader van de strafrechtelijke samenwerking in de Europese Unie

De strafrechtelijke samenwerking in strafzaken binnen de EU was tot de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon ondergebracht in de zogenoemde derde pijler. Vóór de totstandkoming van de derde pijler vond ook al samenwerking plaats. Die vormen van samenwerking hadden weliswaar een enigszins hybride karakter en konden niet louter intergouvernementeel genoemd worden,1 maar zijn vrij beperkt in omvang en bereik gebleven. In enkele gevallen zijn die rechtshulpinstrumenten nooit of niet volledig in werking getreden. Bovendien waren het hooguit verfijningen van het klassiek- volkenrechtelijke systeem dat al bestond. Met het Kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel2 is in 2002 een aanvang genomen met een eigen systeem van samenwerking binnen de EU. Dat valt grotendeels samen met en vloeide voort uit de introductie van het beginsel van wederzijdse erkenning als hoeksteen van die samenwerking in Tampere.3 Dit alles vond tot de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon4 plaats binnen de zogenoemde derde pijler. Belangrijk aspect van de besluitvorming in die derde pijler was het vereiste van consensus. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is de voormalige derde pijler gecommunautariseerd.5 In het navolgende staat louter het huidige institutionele kader centraal. Voor de onderhavige studie is het niet noodzakelijk het vroegere institutionele kader, met de derde pijler waarin JBZ-samenwerking plaats vond, verder uit te diepen. Evenmin zal aandacht worden besteed aan de geschiedenis van het beginsel van wederzijdse erkenning. Dat beginsel is in eerste instantie tot ontwikkeling gekomen in het EG-recht betreffende de interne markt,6 waarna het ook zijn ingang heeft gevonden op strafrechtelijk terrein. Voor een bespreking van de ontwikkeling van het beginsel van wederzijdse erkenning vanuit het EG-recht naar het JBZ-terrein zij verwezen naar de dissertaties van Ouwerkerk,7 Van Ballegooij8 en Janssens.9

De communautarisering van de JBZ-samenwerking na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon heeft vooral gevolgen gehad voor de besluitvormingsprocedure en de bevoegdheden van het Hof van Justitie. Maar ook anderszins zijn wijzigingen te constateren in het institutionele kader van dit beleidsgebied. De belangrijkste bepalingen zijn voortaan te vinden in Titel V van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, die de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht betreft.

Het is met het oog op de werking van vertrouwensbeginsel noodzakelijk dit institutionele kader te schetsen. In deel II van dit boek bleek dat de werking van diverse dimensies van het vertrouwensbeginsel in belangrijke mate samenhangt met het volkenrechtelijk kader waarbinnen in klassiek verband strafrechtelijk wordt samengewerkt door staten. Zo bleek de verdragsrechtelijke grondslag van de samenwerking, de vraag waartoe staten over en weer volkenrechtelijk gehouden zijn, de vraag met welke concrete staat en kring van staten wordt samengewerkt en de toepasselijkheid van een (verdragsrechtelijk) mensenrechtelijk kader alsmede rechterlijk toezicht daarop uitermate relevant te zijn. Voor dat kader is in wezen het kader van de EU in de plaats gekomen. Veel volkenrechtelijke karakteristieken van de klassieke samenwerking zijn nu vervangen door institutionele karakteristieken van de Unie. Voor een goed begrip van de werking van het vertrouwensbeginsel op de strafrechtelijke samenwerking binnen de EU, mede door toepassing van de eerder besproken dimensies op die samenwerking, is een schets van het institutionele kader van de EU onmisbaar.