6.7.4 Beoordelingskader voor re-integratie-inspanningen

Het UWV beoordeelt of werkgever en werknemer in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht.1 Omdat voorheen een breed gedragen normering van de door werkgever en werknemer te leveren reintegratie- inspanningen ontbrak, konden de uitvoeringsinstellingen die niet op een uniforme en transparante wijze toetsen. Daarom heeft het UWV in samenspraak met alle bij ‘poortwachter’ betrokken organisaties (zoals werkgevers- en werknemersorganisaties) een beoordelingskader voor de re-integratie-inspanningen vastgesteld.2 De wettelijke basis voor de Regeling beleidsregels beoordelingskader poortwachter (Beoordelingskader) ligt in artikel 71a lid 9 jo. lid 10 WAO en artikel 25 lid 9 tot en met 16 WIA. Het Beoordelingskader bevat volgens de toelichting geen nieuw UWV-beleid en ook geen UWV-voorschriften. Het geeft een door alle partijen onderschreven interpretatie en nadere uitwerking van de criteria, waaraan re-integratie-inspanningen moeten worden getoetst. De inhoud is gebaseerd op wettelijke voorschriften, jurisprudentie en algemeen aanvaarde standaarden en protocollen.3 Het Besluit waarbij het beoordelingskader is vastgesteld, bestaat uit twee artikelen en een bijlage: de materiële bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, waarnaar in artikel 1 van het Besluit wordt verwezen. Uit artikel 2 volgt dat het Besluit in werking trad op 8 december 2002.4

Concreet geeft het UWV in het Beoordelingskader een opsomming van vragen rond de ‘Poortwachterplichten’ en medische en arbeidskundige aspecten waarop hij antwoord zal willen krijgen.5 Uiteindelijk leidt de toetsing van de antwoorden tot het oordeel dat met het re-integratietraject een ‘bevredigend’ of een ‘onbevredigend’ resultaat is bereikt. Het UWV toetst tegen de achtergrond van het doel van de ‘Poortwachterplichten’, namelijk om bij ziekte te voorzien in een tijdige en adequate verzuim- en re-integratieaanpak, waardoor het functioneren van de werknemer in de arbeid zo snel en volledig mogelijk wordt hersteld en langdurig verzuim en WIA-instroom wordt voorkomen.

De CRvB heeft vastgesteld dat het UWV met dit Beoordelingskader blijft binnen de grenzen die artikel 25 lid 9 WIA, artikel 7:658a BW en de Regeling procesgang stellen.6 Het Beoordelingskader is in circulaire 09C002 van 2 maart 2009, uitgewerkt zodat UWV een uniform loonsanctiebeleid hanteert. De circulaire bevat aandachtspunten voor de Landelijke Loonsanctie Commissie die binnen het UWV de consistentie van de verschillende loonsanctiebesluiten bewaakt. De circulaire geldt als een concretisering van het Beoordelingskader, maar is niet openbaar.7 Het niet volgen van de circulaire levert strijd met de wet op.8 Naast de circulaire is er vanaf maart 2011 ook een werkwijzer voor arbeidsdeskundigen en verzekeringsartsen van UWV voor de beoordeling van het re-integratieverslag, de zogeheten ‘RIV-toets in de praktijk’. Het is een weergave van ‘best practices’. Het doel van de Werkwijzer is zowel concrete beoordelingscriteria als praktische aanwijzingen te bieden aan de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige. Op die manier kan kwaliteit worden verbeterd en uniformiteit worden bevorderd. De juridische status van de Werkwijzer is nog niet getoetst.9

Het UWV buigt zich dus in het kader van de beoordeling van een WIA-aanvraag over de (voor)vraag of werkgever en werknemer ‘in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht’. Volgens de regering is het verrichten van voldoende re-integratie-inspanningen een polisvoorwaarde voor de arbeidsongeschiktheidsverzekering. Werkgever en werknemer moeten er alles aan doen om een beroep op die verzekering te voorkomen.10 De CRvB hanteert een vaste lijn dat de beoordeling van de re-integratie-inspanningen los staat van andere beoordelingen van de arbeidsongeschiktheid. Veelvuldig wordt tegen een loonsanctie aangevoerd dat uit de (uiteindelijke) WIA-beschikking blijkt dat de werknemer inderdaad te grote beperkingen had en dat de werkgever dus niets anders of niets meer kon doen of had kunnen doen aan re-integratie. Volgens de CRvB zegt de uitkomst van een WGA-oordeel niets over het al dan niet hebben verricht van voldoende re-integratie-inspanningen door de werkgever.11 Hetzelfde geldt voor het krijgen van een IVA-uitkering.12 Rb. Amsterdam vond dat ook het oordeel van het UWV omtrent volledige arbeidsongeschiktheid in een ontslagvergunningsprocedure niets zegt over het achterwege kunnen laten van re-integratie-inspanningen, als in de ontslagprocedure werd aangenomen dat er geen duurzaam benutbare mogelijkheden bestonden.13

In het Beoordelingskader verklaart het UWV zelf dat zij dit kader hanteert uit hoofde van haar wettelijke taak om bij een WIA-aanvraag re-integratie-inspanningen te toetsen. Omdat die toets kan leiden tot een bestuursrechtelijke sanctieoplegging, te weten een verlenging van de loondoorbetalingsverplichting of een korting op een WIA-uitkering (of WW), geeft het UWV aan bij de motivering van dergelijke sancties naar het Beoordelingskader te zullen verwijzen. Hoewel het Beoordelingskader vooral van belang is in de relatie tussen UWV en werkgever respectievelijk werknemer, gaat er een reflexwerking van uit voor de relatie tussen werkgever en werknemer. Concreet volgt uit de Regeling procesgang namelijk dat zij afspraken moeten maken over re-integratie. Bij het maken van die afspraken kan het Beoordelingskader hen een houvast bieden voor wat redelijk is.14 Het UWV noemt in de toelichting uitdrukkelijk ook deze functie. De arbeidsrechtelijke re-integratieinspanningen van werkgever en werknemer en de bestuursrechtelijke verhouding tussen werkgever/werknemer en UWV liggen in elkaars verlengde, waarbij de CRvB van mening is dat de verhouding tussen werkgever en UWV niet wordt beheerst door artikel 7:658a BW maar door (onder andere) artikel 25 WIA.15 Uitgangspunt in arbeidsrechtelijke jurisprudentie is dat werkgever en werknemer van elkaar niet méér kunnen verwachten dan redelijk is. Het UWV toetst eveneens aan de hand van de redelijkheid.

Daarnaast lijkt een rol weggelegd voor het Beoordelingskader bij het vragen van een deskundigenoordeel. Een werkgever of werknemer kan aan het UWV verzoeken een deskundigenoordeel te geven over de vraag of de werkgever ten aanzien van zijn zieke werknemer voldoende en geschikte re-integratie-inspanningen heeft verricht.16 In de regel wordt zo’n oordeel gevraagd in de eerste twee jaar van arbeidsongeschiktheid. Het ligt voor de hand dat het UWV bij het onderzoek in het kader van zo’n deskundigenoordeel teruggrijpt op het Beoordelingskader. Artikel 32 SUWI biedt overigens geen mogelijkheid om een deskundigenoordeel te vragen of de re-integratie- inspanningen van dewerknemer in het algemeen voldoende en geschikt zijn.17 Zo’n oordeel blijft beperkt tot de vraag of de werknemer artikel 7:660a BW heeft nageleefd.

Vervolgens kan het Beoordelingskader een rol spelen bij ontslagvergunningsaanvragen tijdens arbeidsongeschiktheid. Bij een ontslagvergunningsaanvraag vanwege het niet-naleven door de werknemer van de verplichtingen uit artikel 7:660a BW, neemt de arbeidsjuridische dienst van het UWV in zijn besluitvorming een advies van het UWV daarover mede in beschouwing (artikel 5:1 lid 4 Ontslagbesluit). Het lijkt vanzelfsprekend dat het UWV dat advies opstelt gebruikmakend van het Beoordelingskader.